10 Jahre Kommunale Doppik in Katlenburg-Lindau

Im Gedenken an Heinz Zietlow1

Die Einführung des neuen doppischen Haushaltswesens haben inzwischen viele deutsche Kommunen hinter sich. Sie haben nun mit dem neuen Haushalts- und Rechnungssystem zu wirtschaften. Dabei erweist sich der Nutzen des Neuen erst daran, welche Problemlagen entdeckt werden und welche Verbesserungen damit initiiert werden können. Am Steuerungsnutzen muss sich zukünftig das neue System „Kommunale Doppik“ messen lassen. Am Beispiel eines Zeitvergleichs von acht doppischen Jahresabschlüssen einer kleinen niedersächsischen Kommune sollen einige ausgewählte Steuerungsansätze aufgezeigt werden.

Gesamtentwicklung und Ausgangssituation

Am 26. Februar 2013 jährte sich das Doppik-Projekt Katlenburg-Lindau zum zehnten Mal. Bereits drei Jahre bevor das doppische Gemeindehaushaltsrecht in Niedersachsen in Kraft gesetzt war (1. Januar 2006), wurde bei der Kommunalen Datenverarbeitungszentrale Südniedersachsen (KDS) in Göttingen ein Projekt geboren: Anhand der Gemeinde Katlenburg-Lindau als Pilot sollte gezeigt werden, dass auch eine kleine Kommune die schon in den 1990er-Jahren entwickelte Idee eines „Doppischen Haushalts- und Rechnungswesens für Kommunen“ praktisch und erfolgreich umsetzen kann. Ansinnen der KDS wiederum war, Erfahrungen im Umstieg von der Kameralistik auf die Doppik zu sammeln und für ihre Mitgliedskommunen zu nutzen.2

Allerdings war das Projekt kein Alleingang: Bereits vorher und parallel dazu machten sich auch einige andere niedersächsische Kommunen auf den „Weg zur Doppik“: Erste niedersächsische Pilot-Kommune war Uelzen. Die Samtgemeinde Dannenberg und die Stadt Salzgitter kamen rasch hinzu. Inzwischen haben alle Kommunen in Niedersachsen die Umstellung auf die Doppik hinter sich.

Auch deutschlandweit ist die Entwicklung im kommunalen Haushaltswesen weiter vorangekommen: Alle Bundesländer – außer Berlin – haben inzwischen ein „doppisches Gemeindehaushaltsrecht“ – einige allerdings auf Optionsbasis „Doppik oder Kameralistik“ (siehe Abb. 1, S. 105).

Es zeigt sich – und das beweist auch das Beispiel Katlenburg-Lindau –, dass die Einführung der doppelten Buchführung in Kommunen zwar keine einfache, aber eine lohnende Sache ist.3 Das Lohnende erweist sich dabei am Steuerungsnutzen für mehr kommunale Wirtschaftlichkeit und Leistungsfähigkeit durch die „neuen, umfangreicheren und besseren Zahlen“. Am Beispiel von acht doppischen Jahresabschlüssen der Gemeinde Katlenburg-Lindau (2005 bis 2012, einschließlich Eröffnungsbilanz zum 1. Januar 2005) soll diese These untermauert werden.

Heft 4_2013 Gemeindehaushaltsreform

Eröffnungsbilanz und acht Jahresabschlüsse: Welche Botschaften senden sie aus?

(1) Darstellung: Im achtjährigen Zeitvergleich4 ergibt sich folgendes zusammengefasste „Jahresabschlussbild“5 für Katlenburg-Lindau (siehe Abb. 2, S. 105).

(2) Interpretation, Analyse und Steuerungsansätze: Die Bilanzsumme (BS) ist kontinuierlich gestiegen. Dieses leichte Wachstum von jährlich durchschnittlich (nominal) weniger als 2 % (bei insgesamt gut 14 % über neun Jahre) basiert auf einer unveränderten Organisationsstruktur, sodass Sondereffekte nicht vorliegen.6 Deutlich wird die überragende Bedeutung des Sachvermögens (SV), das vor allem den Charakter von Anlagevermögen hat (also Sachanlagevermögen),7 wobei das Immobilienvermögen dabei wiederum einen überwältigenden Anteil hat. Das ist ein allgemein zu beobachtendes Bilanzstrukturmerkmal von Kommunen. Da dieses Vermögen besonders „illiquide“ und langfristig ist, muss auch die Mittelherkunft entsprechend langfristige Mittel ausweisen. Allein das „Eigenkapital“ (Nettoposition mit Sonderposten) hat tatsächlich eine große Bedeutung und relativiert damit die Schuldenhöhe der Gemeinde Katlenburg-Lindau. Andererseits bedeutet der hohe Anteil v. a. des Immobilienvermögens einen hohen Anteil an Fixkosten (bzw. Fixaufwand) und an „Geldferne“ (Vermögensstatus der „Illiquidität“). Gegen beide Gefahren hat die Gemeinde offensichtlich bisher gute Vorkehrungen getroffen.

heft 4_2013 Zusammengefasste Kennzahlen

Wichtig erscheint in dem Zusammenhang die Feststellung, dass das Eigenkapital in Form der Nettoposition (begrifflich so in Niedersachsen, aber mit Sonderposten)8 stetig gestiegen ist. Das deutet darauf hin, dass in der Rechnung der Ergebnisbereich (Ergebnisrechnung) durchweg ausgeglichen war. Die Zeile „ER“ (Ergebnisrechnung) bestätigt das, denn in jedem betrachteten Jahr war der Haushalt ausgeglichen. Doch reicht die Steigerungsrate des EK aus, um vor allem die Preissteigerung beim Kommunalvermögen aufzufangen? Auch wenn hier keine konkrete Preissteigerungsrate ermittelt werden konnte, muss angesichts dieser sehr geringen Steigerungsraten befürchtet werden, dass die Substanz nur nominal, nicht aber real erhalten werden konnte. Dieses Bild dürfte sich allerdings in 2010 bis 2012 in positiver Richtung verändert haben.9

Welche Folgerung lässt sich daraus ableiten? Es könnte sich eine Entscheidung für eine „Preissteigerungsrücklage“ (im Rahmen einer Substanzerhaltungsrücklage) begründen lassen. Zumindest sollte darüber nachgedacht werden. In letzter Konsequenz könnte es künftig sinnvoll sein, nicht nur einen ausgeglichenen Haushalt zu planen, sondern einen Haushaltsüberschuss in Höhe der durchschnittlichen Preissteigerung für das Vermögen (v. a. Sachvermögen) der Kommune.

Neben der EK-Erhöhung könnte als weitere Beurteilungsnorm eine absolute EK-Quote diskutiert werden, wonach diese bei vorsichtiger Betrachtung einen Anteil von 40 % nicht unterschreiten sollte.10 Allerdings wäre da die Problematik zu klären, welchem Bereich die Sonderposten zuzuordnen sind: dem „Eigenkapital“ oder dem „Fremdkapital“.

Da wir hier – wie an anderer Stelle gezeigt wurde11 – die Sonderposten zu einem erheblichen Anteil wirtschaftlich dem Eigenkapital zugehörig betrachten, kann grundsätzlich die erzielte Eigenkapitalquote von 80 % als problemlos bezeichnet werden. Selbst das Eigenkapital ohne Sonderposten läge mit über 40 % über der obigen Norm.

Analog zur hohen EK-Quote muss der Verschuldungsgrad entsprechend niedrig sein. Dabei ist in der Doppik v. a. eine Verpflichtungsposition zu beachten, die es zu kameralen Zeiten noch nicht gab – die Rückstellungen. Sie machen regelmäßig (und nicht nur bei dieser Kommune) einen großen Anteil der Gesamtverschuldung der Kommunen aus: Rückstellungen haben bei etlichen Kommunen – pauschal betrachtet – zu einer Verdoppelung der „reinen“ Geldschulden (sichere Verbindlichkeiten) geführt. Das wiederum ist für die Diskussion um die öffentliche bzw. kommunale Verschuldung ein nicht unerhebliches Argument.12

Auch die Daten der Finanzrechnungen (FR) zeigen ein positives Gesamtbild: Der Cashflow ist stets positiv und liegt vermutlich deutlich über den Tilgungsbeträgen (durch die geringe Verschuldung), sodass wohl durchgängig „freie Spitzen“ erwirtschaftet werden konnten. Damit musste man auch nicht auf notwendige Investitionen verzichten, was der Substanz als Ausdruck der kommunalen Leistungsfähigkeit mit Blick auf die Aufgabenerfüllung sicherlich dienlich ist.

Dennoch konnte man offensichtlich auch erhebliche liquide Mittel generieren, was am relativ hohen Liquiditätsgrad abzulesen ist. Aber ist das nicht „totes Kapital“?

Zur Beurteilung dieser Frage ist in Rechnung zu stellen, dass gerade dann eine ausreichend hohe Liquiditätsausstattung nötig ist, wenn das Vermögen in hohem Maße liquiditätsfern ist, wie das beim kommunalen Vermögen (auch bei der Gemeinde Katlenburg-Lindau) durchweg der Fall ist (durch den hohen Anteil des immobilen Vermögens). Diese Argumentation zeigt zugleich, dass es nicht sachgerecht wäre, allein aus Bilanzkennzahlen endgültige Urteile über das Wirtschaftsgebaren einer Kommune abzuleiten; notwendig ist stets das Herausfinden tieferer Begründungszusammenhänge. Dazu können Bilanzkennzahlen nur einen Anfangsverdacht liefern. Nicht mehr, aber auch nicht weniger.

Die Zahlen der letzten vier Zeilen der Tabelle bestätigen die obigen Aussagen, dass die Lage der Kommune insgesamt positiv ist:

  • Langfristig gebundene Mittel im Anlagevermögen sind auch langfristig finanziert (gemessen am Anlagendeckungsgrad ADG B)13, die Finanzierung erscheint – gemessen an der Norm (ADG B ^ 1 oder 100 %) also fristenkongruent. Diese homogene Entwicklung ist auch künftig sicherzustellen.
  • Die Liquidität scheint – gemessen am Liquiditätsgrad LG 214 mit der Norm ^ 1 oder 100 % – ebenfalls gesichert, sodass die Zahlungsfähigkeit über die gesamte Betrachtungszeit gewährleistet war. Mit dieser Entwicklung über neun Jahre kann auch die Zukunft wohl gut bewältigt werden. Ob aber die Höhe der Liquidität (weit über 100 %) nötig ist, bleibt künftig zu entscheiden.
  • Der dynamische Verschuldungsgrad zeigt die Fähigkeit an, mit selbst erwirtschafteten Mitteln (aus kommunaler Tätigkeit) – also mit dem Cashflow – die Schulden zu tilgen:15 Wie lange brauchte man dazu, wenn der Cashflow in der jeweiligen Höhe dauerhaft anfiele und nicht für andere Zwecke als zur Schuldentilgung (z. B. für Investitionen) verwendet würde? Nimmt man als „gute Norm“ faustformelhaft zehn Jahre an,16 so liegt die Kommune in den Jahren 2006 – 2011 deutlich darunter. Das ist in dieser Tendenz sicherlich eine Bestätigung der soliden Grundbeurteilung der Kommune und für die Zukunft sicherzustellen.
  • Die Zuwendungsquote17 liegt durchgängig über 50 %, d. h. mindestens die Hälfte der Investitionen ist mit Zuwendungen finanziert worden. Die Gemeinde scheint bei der Generierung von Zuwendungen recht erfolgreich gewesen zu sein. Das erklärt z. T. auch die geringe Verschuldung und sollte strategisch weiter verfolgt werden.

Fazit: Gesamtbild und Ausblick

Das Gesamtbild der Kommune erscheint anhand der vorgelegten Zahlen insgesamt positiv, auch im Hinblick auf die weitere Entwicklung. Aber man hat die Hände auch nicht in den Schoß gelegt:

  • Zum einen ist die Gemeinde dabei, systematische „Ziele und Kennzahlen“ zu entwickeln, und zwar auf der Grundlage einer Balanced Scorecard; dieser erste Ansatz ist bereits im Haushaltsplan 2012 berücksichtigt worden und soll Schritt für Schritt erweitert werden.18
  • Zum anderen wird für die strategische Gesamtentwicklung der Gemeinde seit 2013 ein Leitbild entwickelt, das zum Teil induktiv aus der konkreten Ziel- und Kennzahlenarbeit hervorgehen wird.19

Daran wird in der Tat deutlich: Die Sache ist nicht nur nicht einfach, sondern auch langwierig, ja eine Daueraufgabe. Aber lohnend bleibt sie allemal.

Anmerkungen:

1  Heinz Zietlow war Kämmerer und Stellvertreter des Bürgermeisters der niedersächsischen Gemeinde Katlenburg-Lindau. Er starb am 27. Juli 2013. Er wirkte noch kurz vorher wesentlich am Zustandekommen dieses Beitrages mit und lieferte alle wesentlichen Jahresabschlussinformationen. Dafür und für viele intensive Gespräche schulde ich ihm großen Dank und hohe Anerkennung. Ihm ist dieser Beitrag gewidmet.

2  Zu diesen organisatorischen Fragen näher Goldbach/Zietlow (2013) S. 30 f. (mit weiteren Nachweisen).

3  Anknüpfend an Goldbach (2010).

4  Es handelt sich um das Jahr der ersten Eröffnungsbilanz (31.12.2004 bzw. 01.01.2005) und acht weitere Jahre (2005 bis 2012) mit geprüften Jahresabschlüssen. Außer einem Zeitvergleich wäre grundsätzlich auch ein Soll-Ist-Vergleich und ein Kommunalvergleich (Betriebsvergleich) möglich. Aus Daten- und Platzgründen muss hier darauf verzichtet werden.

5  Siehe die einzelnen Daten in Goldbach / Zietlow, Stand: 14.07.2012.

6  Wird von dieser nominalen Steigerung die Preissteigerung noch abgezogen, bleibt real in etwa ein Nullwachstum übrig.

7  Nach der niedersächsischen Besonderheit der Bilanzgliederung wird hier nicht nach Anlage- und Umlaufvermögen differenziert. Es müsste also aus dem Sachvermögen das Vorratsvermögen (hat den Charakter von Umlaufvermögen) herausgerechnet werden, um zur Höhe des Sachanlagevermögens zu gelangen (allerdings ist die Höhe des Vorratsvermögens verschwindend gering und wir können deshalb auf eine solche Umrechnung hier verzichten).

8  Formal zählen in etlichen Bundesländern die Sonderposten nicht zum Eigenkapital, in Niedersachsen aber sehr wohl. Zu Unterschieden in den Bundesländern siehe Goldbach (2009).

9  Freilich ist für 2012 in Rechnung zu stellen, dass nun Beteiligungen ergebnisneutral ausgewiesen wurden, was vorher nicht der Fall war. Grund dafür war eine politische Entscheidung nach gründlicher Klärung der entsprechenden Sach- und Rechtslage (v. a. Abwasserverband Raum Katlenburg).

10            Siehe Budäus/Hilgers (2010) S. 26.

11            Siehe die Kommentierung zu § 23 GemHKVO in Lasar/Grommas/Goldbach/Zähle/Diekhaus (2011) Kap. B.

12            Diese Diskussion wird leider immer noch auf der Basis der „sicheren Verbindlichkeiten“ geführt, während die Rückstellungen als „unsichere Verbindlichkeiten“ außen vor bleiben. Allerdings ist die Finanzstatistik inzwischen weiter entwickelt worden und berücksichtigt jetzt neben den Investitionskrediten auch die Kassen- bzw. Liquiditätskredite; zudem werden neben den Kernhaushalten auch die „Extrahaushalte“ einbezogen. Aktuelle Zahlen zur Verschuldungssituation liefert die Deutsche Bundesbank unter www.bundesbank.de.

13            Grundsätzlich lassen sich drei Anlagendeckungsgrade (ADG) ermitteln: A, B und C. Sie lassen sich dadurch charakterisieren, dass ADG A durch den Quotienten „Eigenkapital/Anlagevermögen“ definiert wird, ADG B durch den Quotienten „(Eigenkapital + langfristiges Fremdkapital)/Anlagevermögen“ und ADG C durch den Quotienten „langfristiges Kapital/langfristiges Vermögen“. ADG A ist zwar leichter ermittelbar, aber auch von geringerem Informationswert für das Ziel, eine fristenkongruente Finanzierung zu messen. ADG C hat die höchste Aussagekraft, ist aber schwerer ermittelbar. Als Kompromiss wählen wir hier deshalb ADG B. Diese Kennzahl ist auch von externen Stakeholdern relativ gut ermittelbar und hat dennoch eine hinreichend genaue Aussagekraft. Zur Auswahl geeigneter Kennzahlen siehe Goldbach/Thomsen (2011) Abschnitt E. VI.

14            Gewöhnlich werden drei Liquiditätsgrade (LG) ermittelt: LG 1 = „Liquide Mittel/kurzfristige Verbindlichkeiten“ LG 2 = „(Liquide Mittel + kurzfristige Forderungen)/kurzfristige Verbindlichkeiten“ LG 3 = „Umlaufvermögen/kurzfristige Verbindlichkeiten“ Die Entscheidung ist hier auf LG 2 gefallen. Zur Begründung siehe Goldbach/Thomsen (2011) Abschnitt E. VI. Eine solche Kennzahl wird zur Beurteilung der Ertrags- und Finanzlage deutscher Unternehmen auch von der Deutschen Bundesbank verwendet: siehe z. B. Deutsche Bundesbank, Monatsbericht 12/2012, S. 40 – 42, insbes. S. 41.

15            Beim dynamischen Verschuldungsgrad (VG) ist in Rechnung zu stellen, dass der Ausweis in der Finanzrechnung zum Cashflow möglicherweise ungenau ist, da er auch außerordentliche Zahlungsgrößen enthalten kann. Die niedersächsische Finanzrechnung unterscheidet nämlich nicht nach ordentlichen und außerordentlichen Zahlungen – die thüringische Finanzrechnung dagegen sehr wohl. Zu Unterschieden in den Bundesländern siehe Goldbach (2009).

16            Wenn man als generelles Ziel die Generationengerechtigkeit akzeptiert (was wir hier tun), dann dürfte die Höchstentschuldungsdauer nicht höher als 30 Jahre, also eine Generation, sein. Hier wurde die Messlatte aber deutlich höher gelegt.

17            Bei der Zuwendungsquote ist zu berücksichtigen, dass die Auflösungserträge nicht nur die Sonderposten aus Investitionszuwendungen erfassen, sondern alle; freilich bildet der SoPo-Zuwendungen den größten Anteil. Diese Kennzahl ist aus der Ergebnisrechnung abgeleitet.

18            Siehe dazu ausführlich Zietlow/Goldbach, Stand 05.04.2013.

19 Siehe Goldbach/Zietlow, Stand: 23.04.2012.

Literatur:

Brede, Helmut: Grundzüge der Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre. 2. Auflage, München / Wien 2005

Budäus, Dietrich / Hilgers, Dennis: Eigenkapital und EK-Quote – vernachlässigbare Faktoren? In: „der städtetag“, Heft 4/2010, S. 22-26

Goldbach, Arnim: Neues Haushalts- und Rechnungswesen sinnvoll vereinheitlichen. In: «innovative verwaltung», 31. Jg., Heft 10/2009, S. 19-22

Goldbach, Arnim: Keine einfache Sache: Die doppelte Buchführung. In: Akademie, 55. Jg., Heft 4/2010, S. 108-112

Goldbach, Arnim / Thomsen, Marc: Doppisches Rechnungs- und Haushaltswesen für die Kommunen in Niedersachsen: Finanzbuchführung – Haushaltsplanung – Jahresabschluss und -analyse – Kosten- und Leistungsrechnung – Wirtschaftlichkeitsuntersuchung. 2., aktualisierte und erweiterte Auflage, Dresden 2011

Goldbach, Arnim / Zietlow, Heinz: Ein Leitbild für die Gemeinde Katlenburg-Lindau – als ein Teil der Haushaltplanung(?). Katlenburg-Lindau 2012 (Stand: 23.04.2012, n. v.)

Goldbach, Arnim / Zietlow, Heinz: Sieben Jahre Doppik in Katlenburg-Lindau (2005-2011): Erste gefestigte Ergebnisse, Erfahrungen und Erkenntnisse. Katlenburg-Lindau / Burgdorf, Stand: 14.07.2012 (unter www.katlenburglindau.de).

Goldbach, Arnim / Zietlow, Heinz: Zwischenbilanz im Umgang mit der kommunalen Doppik – Gemeinde Katlenburg-Lindau blickt auf zehn Jahre Doppik-Erfahrung zurück. In: „innovative Verwaltung“, 35. Jg., Heft 4/2013, S. 30-33

Lasar, Andreas / Grommas, Dieter / Goldbach, Arnim / Zähle, Kerstin / Diekhaus, Berta: Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen in Niedersachsen – Kommentar. 3., aktualisierte und erweiterte Auflage, Dresden 2011

Zietlow, Heinz / Goldbach, Arnim: Eine Balanced Scorecard für die Dorfgemeinschaftshäuser (DGH) der Gemeinde Katlenburg-Lindau (Niedersachsen): Ein haushaltswirtschaftliches Instrument für die kommunale Steuerung und Planung auch in längerfristiger Perspektive. Gemeinde Katlenburg-Lindau 2013. 2. Auflage, (Stand: 05.04.2013 – unter www.katlenburglindau.de)

Autoren:

  • Prof. Dr. Arnim Goldbach

    Prof. Dr. Arnim Goldbach lehrte bis 2007 an der Niedersächsischen Fachhoch schule für Verwaltung und Rechtspflege, Fakultät Allgemeine Verwaltung, Hildesheim, dann an der Kommunalen Fachhochschule für Verwaltung in Niedersachsen, Hannover. Seitdem ist er freiberuflich als Wissenschaftlicher Berater und Qualifizierer im Rahmen des Neuen Kommunalen Rechnungs- und Haushaltswesens in den Bundesländern Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen tätig. Foto: privat

  • Heinz Zietlow