Die Erweiterung der EU am Beispiel Islands – der rechtliche Rahmen nach dem Vertrag von Lissabon

Ausgabe_4_2010_010Der Europäische Rat beschloss auf seiner Tagung am 17. Juni 2010, die Beitrittsverhandlungen mit Island aufzunehmen. Dabei hebt der Europäische Rat hervor, dass Island die politischen Kriterien erfüllt, die 1993 in Kopenhagen festgelegt wurden. Ein Verhandlungsrahmen wurde mit dem Ziel festgelegt, dass Island den Besitzstand der EU vollständig übernimmt und dessen uneingeschränkte Anwendung und Durchsetzung gewährleistet. Die Verhandlungen werden auf Grundlage der Leistungen Islands geführt. Das Tempo hängt von den Fortschritten ab, die bei der Erfüllung der Anforderungen erzielt werden1. Deshalb soll hier der rechtlich vorgegebene Rahmen für einen EU-Beitritt näher beleuchtet werden – gerade nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 1. Dezember 2009.

1. Überblick

Jeder europäische Staat, der die Werte der Union im Sinne von Art. 2 EUV (Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit, Wahrung der Menschenrechte und Minderheitenrechte) achtet und sich für ihre Förderung einsetzt, kann beantragen, Mitglied der Union zu werden (Art. 49 Abs. 1 S. 1 EUV). Die geografische Beschränkung2 auf „europäische“ Staaten3 weist die EU als begrenzt offene Organisation aus. Inselstaaten in Randlage zu Europa wie die bereits aufgenommenen Staaten Malta und Zypern sowie das nunmehr im Beitrittsverfahren befindliche Island werden jeher als beitrittsfähig angesehen.4 Art. 49 Abs. 1 S. 1 EUV bringt zugleich zum Ausdruck, dass die Union sich nicht nur als Wirtschaftsgemeinschaft versteht, sondern auch auf gemeinsame Werte verpflichtet ist. Sie allein sind zunächst der primärrechtliche Maßstab für den Beitritt. Diese werden gemäß Art. 49 Abs. 1 S. 4 EUV ergänzt durch die vom Europäischen Rat vereinbarten Kriterien (Art. 49 Abs. 1 S. 4 EUV), die v. a. 1993 vom Europäischen Rat in Kopenhagen in den „Kopenhagener Kriterien“5 zusammengefasst und der Wahrung der Identität und Finalität der Union gewidmet sind.

Das Beitrittsverfahren ist in Art. 49 EUV nur unvollkommen abgebildet, wie bereits der Hinweis auf die „Kopenhagener Kriterien“ des Europäischen Rats explizit zum Ausdruck bringt. Das Verfahren ist v. a. politisch geprägt, es bedarf zum Erfolg eines Beitritts eines einstimmigen Ratsbeschlusses. Der kann erst nach Anhörung der Kommission und der Zustimmung des Europäischen Parlaments getroffen werden. Den Abschluss bildet eine erfolgreiche Ratifikation durch alle bisherigen Mitgliedstaaten. Der Ratifikationsvorbehalt dokumentiert nachdrücklich, dass es ein „Recht auf Beitritt“ nicht gibt, selbst wenn die materiellen Voraussetzungen im Sinne der „Kopenhagener Kriterien“ vorliegen. Namentlich der EuGH ist nicht in der Lage, die Mitgliedstaaten als Herren der Verträge in der Gesamtheit der Mitgliedstaaten zur Zustimmung zum Beitritt zu verurteilen.6 Auch wenn die Praxis zeigt, dass alle Verhandlungen bislang zu einem Beitritt führten, sofern der Kandidat nicht selbst einen Rückzieher machte (Norwegen), unterstreicht doch der von Frankreich ausgehende Abbruch der Verhandlungen mit dem Vereinigten Königreich 1963 (das erst 1970 aufgenommen wurde) den politischen Charakter des Beitritts.

2. Die Beitrittsvoraussetzungen

Die „Kopenhagener Kriterien“, die ihre Grundlegung (auch) in Art. 49 Abs. 1 S. 1 EUV finden, enthalten wirtschaftliche Kriterien und weitere Verpflichtungen.7

a) 1. „Kopenhagener Kriterium“: Politische Voraussetzungen.

Die EU-Mitgliedstaaten sind sämtlich Demokratien. Daher muss der Beitrittsstaat sich zu denselben Leitprinzipien der parlamentarisch-rechtsstaatlichen Demokratie bekennen und sie praktizieren wie die Mitgliedstaaten und die EU. Insoweit enthalten die Werte des Art. 2 EUV Grundsätze bzw. Leitideen, die einen erheblichen Spielraum beinhalten (z. B. hinsichtlich des Typus der Demokratie). So werden Freiheit und Demokratie namentlich durch die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten, einschließlich freier politischer Wahlen, verbürgt. Hierzu ist ebenso der Minderheitenschutz zu rechnen. Der gemeinsame menschenrechtliche Standard verkörpert sich insbesondere in der Charta der Grundrechte, die gem. Art. 6 Abs. 1 EUV Bestandteil des unionalen Primärrechts ist, sowie in der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), der die Union gem. Art. 6 Abs. 2 S. 1 EUV beizutreten hat. Zum Rechtsstaat gehört weiterhin die Gewaltenteilung mit einer unabhängigen Justiz.8

b) 2. „Kopenhagener Kriterium“: Wirtschaftliche Voraussetzungen.

Die Union ist seit jeher getragen von dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb (Art. 3 Abs. 3 EUV). Beitrittsstaaten müssen daher eine vergleichbare Wirtschaftsordnung aufweisen, die sie in die Lage versetzt, Teil des Binnenmarkts zu werden, dessen Ordnungsstrukturen im nationalen Recht zu implementieren und dessen Wettbewerbsdruck standzuhalten. Da sich die Wirtschaftsordnungen der Mitgliedstaaten bereits bis zu einem gewissen Grade selbst unterscheiden, werden diese wirtschaftlichen Vorgaben in der Beitrittspraxis flexibel gehandhabt. Beitrittsstaaten werden im Rahmen der „Heranführungsstrategie“ – sofern erforderlich – unterstützt, beitrittsfähig zu werden. Selbst nach dem Beitritt ermöglichen Übergangsregelungen die allmähliche Heranführung an die wirtschaftlichen Verpflichtungen, die mit einem Beitritt verbunden sind. So wurden anlässlich der Osterweiterung 2004 sowie der Südosterweiterung 2007 die wirtschaftlichen Beitrittsvoraussetzungen aus politischen Gründen großzügig gehandhabt. Wie die „alten“ Mitgliedstaaten Dänemark, Schweden und das Vereinigte Königreich belegen, ist der Beitritt zur Währungsunion indes keine wirtschaftliche Voraussetzung für den Beitritt. Jedoch müssen die Beitrittsstaaten über eine konvertible Währung verfügen und sich am Europäischen Wechselkursmechanismus beteiligen.9

c) 3. „Kopenhagener Kriterium“: Übernahme des Acquis communautaire und politischer Verpflichtungen.

Der Beitrittsstaat soll grundsätzlich über die gleichen Rechte wie die Mitgliedstaaten verfügen, aber auch gleiche Pflichten übernehmen. Hieraus folgen weitere Beitrittsverpflichtungen:

aa) Vollständige Übernahme des „gemeinsamen Besitzstandes“ (Acquis communautaire).

Die Kandidaten treten einer Union mit feststehendem Rechtsbestand bei, zu dem das primäre und sekundäre Unionsrecht in der Auslegung durch die Rechtsprechung der europäischen Gerichtsbarkeit, einschließlich deren Rechtsfortbildung, gehören.10 Diesen gemeinsamen Besitzstand bzw. den Acquis communautaire müssen die beitretenden Mitgliedsstaaten ohne „Wenn und Aber“ übernehmen11; der Acquis steht nicht zur Disposition der Verhandlungen, da es gilt, die Identität der Union unverändert zu bewahren. Bei den „erforderlichen Anpassungen der Verträge“ im Sinne von Art. 49 Abs. 2 EUV handelt es sich daher lediglich um „technisch“ notwendige Regelungen, z. B. in der Zusammensetzung der Unionsorgane. Die Probleme bei der beitrittsbedingten Übernahme des Acquis und namentlich des umfänglichen sekundären Unionsrechts (rund 100.000 Seiten12), zu der auch die Bereitstellung der dafür erforderlichen Exekutive und Le- gislative durch den Beitrittsstaat gehört, werden durch Übergangsregelungen mit festen Fristen bewältigt.

bb) Vollständige Übernahme der politischen Pflichten.

Mit der Mitgliedschaft in der Union geht auch die Teilnahme am Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (Art. 3 Abs. 2 EUV) sowie an der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) einher. Ziel der GASP ist eine gemeinsame Verteidigung (Art. 42 Abs. 2 EUV), die grundsätzlich im Widerspruch zum Neutralitätsstatus einiger Mitgliedstaaten steht. Gleichwohl ist Irland schon seit 1973 Mitglied der Union, obwohl es nicht der NATO angehörte. Ausreichend ist nämlich die grundsätzliche Bereitschaft, in der GASP mitzuarbeiten, was es 1995 den neutralen Staaten Finnland, Österreich und Schweden ermöglichte, der EU beizutreten.13

d) 4. „Kopenhagener Kriterium“: Aufnahmefähigkeit der EU.

Es ist an die Union selbst gerichtet, nämlich „die Fähigkeit der Union, neue Mitglieder aufzunehmen, dabei jedoch die Stoßkraft der europäischen Integration zu erhalten“. Gemeint ist die Fähigkeit der Union, einen Staat in seiner spezifischen demografischen Größenordnung, seines Entwicklungsstands und seines Kulturkreises (Islam) aufnehmen zu können, ohne die eigene Identität zu verlieren und einen Stillstand oder Rückschritt des europäischen Integrationsprozesses hervorzurufen. Eine wirklich entscheidende Rolle spielt dieses Kriterium indes nicht, wie die Beitritte 2004 und 2007 zeigen, die zu einem Stillstand des europäischen Integrationsprozesses führten. Die Auseinandersetzungen im Kontext des gescheiterten Verfassungsvertrags und des Lissabon-Vertrags im Bereich der Institutionen – um nur ein zentrales Feld zu benennen – unterstreichen dies nachdrücklich. Auch wenn der EuGH apostrophiert, dass die „Kopenhagener Kriterien“ grundsätzlich beitrittsfreundlich ausgelegt und praktiziert werden sollen14, ist dieses Kriterium von den Mitgliedstaaten in den beiden letzten Beitrittsrunden unter dem Motto “(räumliche) Erweiterung statt Vertiefung (der Integration)“ negiert worden.

3. Das Beitrittsverfahren

In Art. 49 Abs. 1 S. 2, 3 EUV ist das Beitrittsverfahren15 in groben Umrissen mit den wesentlichen Schritten abgebildet: Der beitrittsinteressierte Staat richtet einen Antrag an den Rat, der seinerseits das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente informiert. Beschrieben wird damit die „Einleitungsphase“. Ausgeblendet wird indes die nachfolgende Verhandlungsphase und direkt auf die zweistufige Abschlussphase übergeblendet: Unionsintern ist für den Beitritt ein einstimmiger Ratsbeschluss Voraussetzung, der erst nach Anhörung der Kommission und der Zustimmung des Europäischen Parlaments getroffen werden kann. Daran schließt sich die völkerrechtliche Abschlussphase an, die die Ratifikation des Beitrittsvertrags durch alle bisherigen Mitgliedstaaten zum Gegenstand hat. Gerade für die Verhandlungsphase enthält der Ratsbeschluss über das Beitrittsverfahren vom 9. Juni 197016, der nunmehr über Art. 49 Abs. 1 S. 4 EUV ebenfalls expliziten Eingang in das Beitrittsverfahren findet, wesentliche Verfahrensgrundsätze.

Vertraglich nicht angesprochen wird die Präadhesion, das heißt, die bereits erwähnte Heranführungsphase des potenziell beitrittswilligen Staats, die im Vorfeld der förmlichen Antragstellung zu verorten ist. Diese Phase dient vor allem der Vorbereitung des Rechts- und Wirtschaftssystems des beitrittswilligen Staats auf die Übernahme des Acquis. Die Präadhesion ist keine zwingende Voraussetzung für die Antragstellung, in ihrer Bedeutung für Staaten, die keine Beitrittsfähigkeit aufweisen, indes nicht zu unterschätzen, bietet doch die Union Hilfestellung zur Erreichung der Beitrittsfähigkeit.

a) Einleitungsphase

Nach Stellen des Beitrittsantrags an den Rat, der bis zur abschließenden Ratifikation zurückgenommen werden kann (so Norwegen 1972 und 1994), leitet der Rat nach einer summarischen Prüfung des Antrags diesen an die Kommission weiter, die dann die Prüfung der Beitrittsvoraussetzungen durchführt. Nach Abschluss ihrer Prüfung gibt die Kommission, die die Gegenstände der Beitrittsverhandlungen identifiziert, eine vorläufige Stellungnahme darüber ab, ob die Aufnahme von Verhandlungen empfohlen werden kann („recevabiIité“ des Antrags). Auf der Grundlage dieser Stellungnahme beschließt der Rat autonom, also ohne an die Stellungnahme gebunden zu sein, über die Eröffnung der Beitrittsverhandlungen. Auch wenn Art. 49 Abs. 1 S. 3 EUV nur für den positiven Beitrittsbeschluss die Einstimmigkeit verlangt, der Eröffnungsbeschluss von dieser Einstimmigkeitsvorgabe nicht erfasst ist, ist der Antrag zumindest vorläufig gescheitert, wenn sich Mitgliedstaaten gegen die Verhandlung aussprechen, da damit der nach Art. 49 Abs. 1 S. 3 EUV einstimmig zu fassende Ratsbeschluss vorweggenommen wird.

b) Verhandlungsphase

Die Verhandlungen werden vom Rat unter maßgeblicher Beteiligung der Kommission geführt. Die Kommission hat durch ihren Sachverstand eine starke Stellung; sie prüft und macht Vorschläge zu allen relevanten Fragen. Nicht zu unterschätzen sind aber auch die Verhandlungen des Beitrittskandidaten mit den Mitgliedstaaten.

c) Abschlussphase

Am Ende der Verhandlungen holt der Rat eine endgültige Stellungnahme der Kommission ein, die die Anhörung im Sinne von Art. 49 Abs. 1 S. 3 EUV darstellt. Während der Rat an die Stellungnahme der Kommission nicht gebunden ist (er muss sie lediglich gebührend berücksichtigen), ist die Zustimmung des Europäischen Parlaments konstitutiv für das Zustandekommen des Ratsbeschlusses. Erst anschließend trifft der Rat den einstimmigen Beschluss über den Beitrittsantrag. Gibt er dem Antrag statt, hat sich die Union insoweit endgültig festgelegt, ohne freilich die Mitgliedstaaten zu präkludieren. Wird der Antrag nicht einstimmig abgelehnt, bleibt er wirksam, und die Beitrittsverhandlungen können wieder aufgenommen werden. Nur mit einstimmiger Ablehnung ist der Beitritt endgültig gescheitert.17

Der Beitritt erfolgt über einen völkerrechtlichen Beitrittsvertrag, in dem die Aufnahmebedingungen und Vertragsanpassungen zwischen den bisherigen Mitgliedstaaten und dem Bewerberstaat geregelt sind. Dieser Vertrag muss dann von beiden Seiten nach nationalem Verfassungsrecht ratifiziert werden, was die Zustimmung der Parlamente und eventuell nationale Referenden bedingt. Da die Behandlung des Beitrittsvertrags und die Verhandlungen über den Beitrittsvertrag auf unionaler und mitgliedstaatlicher Seite auch zeitlich weitgehend parallel laufen, beziehungsweise sprichwörtlich Hand in Hand gehen und in Abstimmung miteinander erfolgen, erfolgt der Beschluss des Rats erst nach Ende der Verhandlungen und dem Abschluss des Beitrittsvertrags. Damit wird ein Auseinanderfallen der Positionen im Rat und in den Mitgliedstaaten vermieden. Der Bewerberstaat wird jedoch erst nach der sich daran anschließenden Ratifikationsphase Mitglied der Union, wenn der Beitrittsvertrag auch von allen Mitgliedstaaten ratifiziert wird. Das Neumitglied hat dann aber nicht nur die gleichen Rechte, sondern auch die gleichen Pflichten wie die Altmitglieder, das heißt, das Unionsrecht gilt mit dem Beitritt sofort und vollumfänglich.18 Lediglich die Übergangsregelungen in den Beitrittsverträgen modifizieren diese Verpflichtung im Sinne zeitlich befristeter Ausnahmeregelungen. Im Gegenzug werden zuweilen beitrittsbedingte Vorteile der beitretenden Staaten durch die Altmitgliedstaaten suspendiert. Solche Übergangszeiten betrugen bei den einzelnen Beitritten bisher zwischen vier und in Einzelfällen bis zu circa zehn Jahren.19

4. Derzeitiger Stand des Beitrittsverfahrens Islands

Die Kommission legte am 24. Februar 2010 ihre Stellungnahme zu dem Beitrittsgesuch Islands vom 16. Juli 2009 vor und empfahl die Aufnahme der Verhandlungen. Der Rat beschloss am 17. Juni, die Beitrittsverhandlungen mit Island aufzunehmen. Als Mitglied des Europäischen Wirtschaftsraums ist Island bereits in den EU-Binnenmarkt eingebunden, hat eine Vielzahl von EU-Rechtsvorschriften schon implementiert. Island gehört zum Schengen-Raum, in dem keine Grenzkontrollen mehr stattfinden, ist Mitglied der NATO. Problematisch dürften für die laufenden Beitrittsverhandlungen die derzeitige wirtschaftliche Situation der EU einerseits und die wirtschaftliche Situation Islands andererseits sein. Letztere kommt in der Verstaatlichung des gesamten Bankensektors im Oktober 2008 zum Ausdruck, mit der der drohende Staatsbankrott Islands und eine weitere Abwertung der isländischen Krone verhindert werden sollten. Die circa 320.000 Bürger des Inselstaats drückt nach dem Zusammenbruch der führenden isländischen Banken ein Schuldenberg von bis zu 12,7 Mrd. Euro – mehr als 200 % des Bruttosozialprodukts20. Das im isländischen Parlament21 mit knapper Mehrheit goutierte Beitrittsgesuch ist daher im Kontext des Bestrebens zur Sicherung des von der Wirtschafts- und Finanzkrise stark angeschlagenen Staats zu sehen. Man darf auch deshalb auf den weiteren Fortgang des Beitrittsverfahrens gespannt sein. Nach Angaben von Diplomaten hängt das Beitrittsdatum Islands nämlich unter anderem davon ab, wann die Regierung einen Streit mit dem Vereinigten Königreich und den Niederlanden um 3,8 Milliarden Euro beilegt. Dabei geht es um Entschädigungszahlungen der beiden EU-Mitgliedstaaten an Anleger, die ihr Geld in isländischen Banken verloren haben. Probleme mit der EU-Politik gibt es auch in den Bereichen Fischerei und Umweltschutz. Sollten die Beitrittsverhandlungen erfolgreich verlaufen, was, wie der Europäische Rat in seinen Schlussfolgerungen der Tagung vom 17. Juni 2010 hervorgehoben hat, namentlich von den Fortschritten Islands und damit gerade in den letztgenannten Bereichen abhängt, ist das Beitrittsziel noch keineswegs erreicht. Nach dem Willen der isländischen Regierung soll es vor einem möglichen Beitritt eine Volksabstimmung geben. Ob diese dann zugunsten eines Beitritts ausgehen wird, ist durchaus fraglich, war doch bis zur Wirtschafts- und Finanzkrise das Interesse der Isländer, der Union beizutreten, nicht sichtbar. Die Isländer wiederum sind bereits jetzt den enormen finanziellen Belastungen durch den Bankenkollaps im Jahre 2008 ausgesetzt; zugleich fürchten sie, dass der finanzielle Druck der EU-Gläubigerstaaten deutlich steigen würde. Im Falle erfolgreicher Beitrittsverhandlungen wird auch die Volksabstimmung in Island daher kein Selbstläufer sein.

Anmerkungen:

1 Schlussfolgerungen des Europäischen Rats vom 17. Juni 2010, EUCO 13/10, Nr. 24 und 25.

2 Siehe Dorau, EuR 1999, 736. – So wurde der Beitrittsantrag Marokkos 1987 nicht behandelt. Der Türkei hat die EWG 1963 im Assoziierungsabkommen (Präambel, Absatz 4) in einer Art authentischer Interpretation eine Beitrittsperspektive eröffnet, obwohl nur ein kleiner Teil ihres Gebiets in Europa liegt.

3 Nach einer verfassungsrechtlichen Analyse von Murswiek, FS Ress, 2005, 657, umfasst der Europa-Begriff des deutschen Grundgesetzes („Vereintes Europa“: Präambel und Art. 23 GG) lediglich das geografische Europa; der Beitritt außereuropäischer Staaten würde hiernach einer Verfassungsänderung bedürfen.

4 Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, 4. Auflage 2009, § 42 Rn. 8.

5 Bull. BReg. 1993, 629.

6 A. A. Zeh, Recht auf Beitritt?, 2002.

7 Bull. BReg. 1993, 629.

8 Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, 4. Auflage 2009, § 42 Rn. 10.

9 Nettesheim, ebenda, § 42 Rn. 11.

10 Ott, EuZW 2000, 293.; Blanke, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, 40. EL Oktober 2009, Art. 43 Rn. 6.

11 Schütz, GS d‘Heur, 1999, 191; Blanke, ebenda, Art. 43, Rn. 6.

12 Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, 4. Auflage 2009, § 42 Rn. 13.

13 Wie schon Zemanek, Österreichs Neutralität und die GASP, in: Vorträge, Reden und Berichte aus dem Europa-Institut – Sektion Rechtswissenschaft – Nr. 315, 1995, S. 3ff. hervorhebt, bringt die zunehmende Mitarbeit in der GASP auch einen allmählichen Wandel der „Neutralitätsmythen“ mit sich.

14 EuGHE 1988, 1054 (1060), verb. Rs. 194 und 241/85, Kommission/Griechenland.

15 Das Beitrittsverfahren entwickelte sich seit dem britischen Beitrittsantrag 1961 in der Praxis der verschiedenen „Beitrittsrunden“ fortlaufend, siehe Meng, in: v. d. Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV und EGV (Komm.), 6. Aufl. 2003, Art. 49 EUV Rn. 87.

16 EA 1970, D 350.

17 Meng, in: v. d. Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV und EGV (Komm.), 6. Aufl. 2003, Art. 49 EUV Rn. 91; Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, 4. Auflage 2009, § 42 Rn. 20.

18 EuGH Slg. 1982, 4261, Rs. 258/81, Metallurgiki Halyps A.E./Kommission, Rn. 8.

19 Nettesheim, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, Europarecht, 4. Auflage 2009, § 42 Rn. 26.

20 www.spiegel.de/politik/ausland/0,1518,636145,00.html

21 33 der 63 Abgeordneten des Althing stimmten für den Vorschlag des sozialdemokratischen Ministerpräsidenten Sigurdardóttir, 28 stimmten dagegen, siehe www.spiegel.de/politik/ausland/0,1518,636587,00.html

Autoren:

  • Prof. Dr. Volker Epping