Die Identitätskrise der EU und das geldpolitische Dilemma der EZB

150605 Akademie 2-2015_Seite_21Wachsende Skepsis:

Die Identitätskrise der EU und das geldpolitische Dilemma der EZB

Nicht nur die Ergebnisse der Wahlen zum Europaparlament im Frühjahr 2014 offenbarten, dass große Teile der Bevölkerung der EU und dem Eurosystem mit wachsender Skepsis begegnen. Auch die Auseinandersetzungen der Politiker darüber, wohin der zukünftige Weg der europäischen Einigung führen wird, also welche Identität die EU haben soll, haben an Schärfe zugenommen. Weil dabei oft der Streit um die vermeintlich richtige Stabilitätspolitik im Mittelpunkt steht, hat diese Identitätskrise erhebliche Rückwirkungen auf die Geldpolitik der Europäischen Zentralbank (EZB). Deren ohnehin bestehenden aktuellen Schwierigkeiten werden dadurch verschärft.

Allerdings herrschten schon bei den Gründungsmitgliedern der Institutionen, die der heutigen EU vorangingen, unterschiedliche Zielvorstellungen über das, was aus dem europäischen Einigungsprozess werden sollte. Im Mittelpunkt der deutschen Intentionen standen nach den Katastrophen zweier verlorener Weltkriege sicher Befriedungs- und Normalisierungswünsche, die bei nicht wenigen – Politikern wie Bürgern – Visionen eines förderalen europäischen Bundesstaates einschlossen. Auf französischer Seiteb überwogen dagegen eher Pläne, das im Wiederaufbau begriffene Deutschland in eine europäische Nachkriegsordnung zu integrieren, die von den Wirt- schaftsinteressen und den politischen Führungsansprüchen Frankreichs bestimmt werden sollte.

Die institutionellen Entwicklungen der wirtschaftlichen Zusammenschlüsse spiegeln deshalb vor allem französische Vorstellungen wider. Der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), der sogenannten Montanunion, traten neben Frankreich und Deutschland auf Einladung des französischen Außenministers Robert Schumann 1951 Belgien, die Niederlande, Luxemburg und Italien bei. Das Bündnis zielte auf eine vor allem für Frankreich wichtige gemeinsame Kontrolle der Schwerindustrie und Energieversorgung. Ähnlich waren die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Europäischen Atomgemeinschaft (Euratom) durch die Römischen Verträge (1957) wesentlich von franzö- sischen Protektionsinteressen für die Landwirtschaft und Energieversorgung geprägt. Bis heute spielt die Agrarsubventionierung eine zentrale Rolle im Haushalt der EU. Aber die Absicht, auch eine Europäische Verteidigungsgemeinschaft zu gründen, scheiterte 1954 am Widerstand der französischen Nationalversammlung. Nach längeren heftigen Auseinandersetzungen mit Frankreich wurden die bestehenden Europäischen Gemeinschaften dann 1967 zur Europäischen Gemeinschaft (EG) fusioniert. Dieser Fusionsvertrag war wichtig für die institutionelle Einigung, weil die EG nun über gemeinsame Organe, wie die Kommissionen, den Rat und Ministerrat, verfügte. In mehreren Schritten wurde die EG dann um zahlreiche Mitgliedstaaten erweitert. Vor allem der Beitritt Großbritanniens (1973) war trotz vieler Vorbehalte der Briten für die Einigung Europas wichtig. Allerdings wurde damit neben Frankreich ein weiterer Bündnispartner aufgenommen, der sich von Anfang an weitergehenden Integrationszielen widersetzte.

Fehlende demokratische Legitimation

Die permanente Zunahme der Zahl der Mitgliedsstaaten täuschte jedoch nicht wenige Beobachter darüber hinweg, dass der Weg der europäischen Einigung vom politischen Zweckverband zu – von einigen gewünschten – bundesstaatlichen Strukturen vor allem durch eine von Anfang an fehlende demokratische Legitimation versperrt war. Darunter litten einerseits die Entscheidungsprozesse innerhalb der EU. Andererseits erzeugte die EU auch nach außen in ihren Mitgliedsstaaten Demokratiedefizite. Innerhalb der EU bestehen diese Probleme, weil die Entscheidungsgewalt durch den Rat der Regierungschefs sowie den Ministerrat ausgeübt wird, ohne dass diese auf europäischer Ebene gewählt werden. Sie werden stattdessen von den einzelnen Mitgliedstaaten entsandt. Auch das Europäische Parlament, welches nur sehr beschränkte Befugnisse hat, wird seit 1979 getrennt nach Mitgliedstaaten und ohne Proportionalität zur Bevölkerungszahl gewählt.

Durch die einheitliche Europäische Akte wurden seit 1986 Mehrheitsbeschlüsse im Rat erlaubt. Da der Europäische Gerichtshof schon 1964 entschieden hatte, dass europäische Verträge Vorrang vor nationalem Recht haben, können Mehrheitsentscheidungen im Rat gegen den Willen einzelner Mitgliedstaaten in deren Hoheitsgebiet wirksam werden, auch wenn sie dort unerwünscht sind.1 Soweit in einzelnen Mitgliedstaaten Volksabstimmungen zu wesentlichen Vertragserweiterungen der EU durchgeführt wurden, scheiterten diese bzw. wurden ihre Ergebnisse verfälscht. Der Vertrag von Lissabon (2007) ist hierfür ein wichtiges Beispiel. Seine Inhalte wurden 2005 in Frankreich und den Niederlanden in Volksabstimmungen präsentiert, weil sie von verfassungsrechtlicher Bedeutung waren. Beide Referenden scheiterten. Aber die einzelnen Teile des ursprünglichen Verfassungsentwurfs wurden daraufhin so aufgespalten, dass sie nicht mehr einem Referendum präsentiert werden mussten, sondern eine einfache Ratifikation durch die Mitgliedstaaten für ihr Inkrafttreten ausreichte. Seitdem verfügt die EU über einen Ratspräsidenten sowie eine Hohe Vertreterin für die Außen- und Sicherheitspolitik.2

Rückläufige Akzeptanz der EU

Die europäische Einigung ist so immer mehr zu einem Projekt politischer und ökonomischer Machteliten geworden, ohne über großen Rückhalt in der Bevölkerung zu verfügen. Vor allem die verfügten Regulierungen durch die Kommissionen in Brüssel stießen und stoßen auf zunehmende Ablehnung. Eine vom Institut Allensbach kürzlich durchgeführte internationale Umfrage ergab, dass die Mitgliedschaft in der EU zwar noch überwiegend gewünscht wird, aber die Befugnisse Brüssels häufig unerwünscht sind.

Interessenkonflikte bei der Entstehung des Eurosystems

Die Entstehungsgeschichte und Schwierigkeiten des Eurosystems und der Geldpolitik der EZB weisen große Ähnlichkeiten zu den Entwicklungsproblemen der EU auf. Wie die Entstehung der EU ist auch die des Eurosystems erheblich von den Rivalitäten Frankreichs gegenüber Deutschland geprägt. Nach dem Zusammenbruch des weltweiten Festkurssystems von Bretten Woods (1972/73) und der Einführung flexibler Wechselkurse wurde die Deutsche Mark durch die geldwertorientierte Politik der Deutschen Bundesbank bald zu einer wichtigen internationalen Reservewährung.

Weil die Deutsche Bundesbank im Gegensatz zur französischen Notenbank politisch unabhängig war, konnte sie ihre Stabilitätspolitik trotz der Schwierigkeiten, welche die erste Ölkrise (1974/75) auslöste, durchsetzen. Dagegen geriet die französische Währung in erhebliche Abwertungsturbulenzen. In der Folge erreichte Deutschland gegenüber Frankreich, aber auch den übrigen Mitgliedstaaten der EU, zunehmend Zins- und Finanzierungsvorsprünge, die sich in deutlichen Wettbewerbsvorteilen der deutschen Wirtschaft niederschlugen. Frankreich machte daraufhin wiederholte Versuche, die Macht der Deutschen Bundesbank zu schwächen, indem in der EU neue Festkurssysteme etabliert werden sollten. Die deutsche Politik ging auf die französischen Wünsche ein, auch um laufende Aufwertungen der DM zu vermeiden.

Allerdings scheiterten die neuen Systeme direkt („Schlange im Tunnel“, 1974/75) oder indirekt (Europäisches Währungssystem [„EWS“], 1980 – 1993). Erst die deutsche Wiedervereinigung (1990) führte dann zur europäischen Einheitswährung, dem Euro, sowie dem Eurosystem mit der EZB an der Spitze. Doch auch die Einführung des Euro geschah vor allem auf Drängen Frankreichs, das der Wiedervereinigung als eine der alliierten Siegermächte des Zweiten Weltkriegs zustimmen musste.

Dabei bestand von vornherein die Absicht, angesichts des territorialen Wachstums des wiedervereinigten Deutschlands eine größere Teilhabe an der geldpolitischen Macht der Bundesbank in Europa zu haben. Die deutsche Bevölkerung beklagte mehrheitlich den Verlust der eigenen erfolgreichen Währung. Aber eine Volksbefragung dazu fand nicht statt. Die Mehrheit der deutschen Ökonomen beurteilte die Einführung des Euro ebenfalls (wie der Verfasser dieses Beitrags) ausgesprochen skeptisch.3

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Fehler im Vertrag von Maastricht

Die Grundzüge des Eurosystems sowie die dreistufige Einführung desselben wurden im Vertrag von Maastricht (1992/93) verabschiedet. Auch wenn die Rahmenbedingungen für das geldpolitische Handeln der EZB sich stark an diejenigen anlehnten, die für die Deutsche Bundesbank galten, wurden aus deutscher Sicht einige Vertragsfehler begangen, die schwerwiegende Folgen haben sollten. Zunächst ist auf die Entkoppelung der Haftungsverpflichtungen und der Stimmgewichte der Mitglieder hinzuweisen. Die Haftungsverpflichtungen leiteten sich aus den von den Mitgliedszentralbanken gezeichneten, sehr unterschiedlichen Kapitalanteilen ab, welche sich nach dem Mittelwert aus nationalen Einwohnerzahlen und deren BIP berechneten. Das Stimmgewicht im Rat der EZB war jedoch, abgesehen von Präsidentschaft und Direktorium, für alle Mitglieder über ihre Zentral- bankpräsidenten gleich. Damit wurde, wie später geschehen, opportunistischer Koalitionsbildung Vorschub geleistet, wie sie dann bei den Staatsschuldenkrisen (Griechenland usw.) zwischen den überschuldeten Südstaaten zu Lasten der Gläubigerstaaten (insbesondere Deutschland) auftrat.4

Sodann wurde das Beistandsverbot für überschuldete Mitgliedstaaten (sogenannte „non bail-out“-Klausel) institutionell unzureichend abgesichert. Deshalb blieben auch die Grenzen der Geldpolitik gegenüber der unerlaubten Staatsfinanzierung unklar. Die Folge sind u. a. die Verfahren zur Offenmarktpolitik der EZB vor dem deutschen Verfassungsgericht.5

Schließlich sah schon der Vertrag von Maastricht keine Risikogewichtung von Staatskrediten bei der Eigenkapitalunterlegungspflicht für Banken vor. Damit wurde die Ausweitung der Staatsschuldenkrise zur europäischen Bankenkrise erheblich begünstigt. Aber der Vertrag von Maastricht war nicht nur fehlerhaft, sondern er wurde auch in wesentlichen Punkten, vor allem den wichtigen Aufnahmeregeln, nicht befolgt. Die wichtige Beitrittsregel über den zulässigen Verschuldungsgrad eines aufzunehmenden Mitglieds (< 60 v. H. des BIP) wurde sträflich außer Acht gelassen, als Länder wie Italien, Belgien usw. zum Beitritt zugelassen wurden, obwohl sie nach dieser Regel total überschuldet waren. Indes verstieß in den ersten Jahren des Systems u. a. Deutschland gegen die „3 v. H.“-Regel, welche jährlich die Nettoneuverschuldung der Mitgliedstaaten beschränkte. Deutschland gab damit ein denkbar schlechtes Beispiel für die Zukunft des Systems, auch deshalb, weil es für den Regelverstoß nicht bestraft wurde.

In der späteren Staatsschuldenkrise wurde schließlich ein weiterer Konstruktionsfehler des Eurosystems deutlich, die Möglichkeiten unkontrollierter Zentralbankgeldschöpfung durch das reformierte Target-II- Zahlungsverkehrssystem. Dadurch wurde es, insbesondere seit dem Herbst 2010, möglich, dass die Notenbanken überschuldeter Mitgliedstaaten Überweisungen an andere Notenbanken, vor allem die Deutsche Bundesbank, tätigten, welche die Transaktionen ausführen mussten und für die damit verbundene ungewollte Geldschöpfung fragwürdige Forderungen gegen die ausländischen Notenbanken erhielten.

Strategieunsicherheit und Strategiewechsel

Angesichts dieser Konstruktionsfehler des Eurosystems ist die Geldpolitik der EZB in eine Reihe grundsätzlicher Schwierigkeiten geraten. Diese beginnen damit, dass ihre faktische Unabhängigkeit von der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten in Frage gestellt wird. Weil die EZB vor allem Schuldtitel von überschuldeten Staaten kaufte, wurde ihr indirekte Staatsfinanzierung vorgeworfen, für die sie kein Mandat hat. Auch ihre zentrale Zielstellung, die Preisniveaustabilität, ist ins Zwielicht geraten; denn obwohl es der EZB durchaus erfolgreich gelungen ist, die Inflationsrate auf dem angestrebten Niveau von < 2 v. H. zu halten, zielt ihre Politik immer mehr auf die Förderung der Beschäftigung in den überschuldeten Mitgliedstaaten. Damit betreibt sie de facto eine keynesianisch orientierte Fiskalpolitik.

Zur Begründung weist die EZB auf Deflationsgefahren hin, weil die Inflationsrate im Eurosystem insgesamt kleiner als 1 v. H. ist. Dieser niedrige Wert kommt jedoch nur dadurch zustande, weil in den südlichen Ländern sehr niedrige, teilweise negative Inflationsraten vorherrschen. Das sind jedoch erwünschte Anpassungsprozesse, welche zur Wiedergewinnung der Wettbewerbsfähigkeit dieser Staaten notwendig sind. Der alternative Anpassungsprozess, die übermäßige Inflationierung in den wettbewerbsstarken Staaten, wie z. B. Deutschland, wäre jedoch keineswegs wünschenswert. Insofern ist die Deflationsbegründung ein gefährliches Feigenblatt, ganz abgesehen davon, dass für das System insgesamt die Inflationsrate immer noch positiv ist.

Neue strategische Zwischenziele

Ebenso wie die zentrale Zielstellung Preisniveaustabilität erscheinen auch die strategischen Zwischenziele der EZB inzwischen unklar. Während diese in der Anfangsphase des Eurosystems in Anlehnung an die frühere Geldmengenstrategie der Deutschen Bundessbank eine sogenannte Zwei-Säulen-Strategie („inflation targeting“ und Geldmenge M3) verfolgte, rückte im Zusammenhang mit der neuen Beschäftigungszielsetzung vor allem die Wechselkursbeeinflussung in den Fokus. Abgesehen von den grundsätzlichen Schwierigkeiten der Steuerung von Wechselkursen treten dabei im Eurosystem zusätzliche Konflikte auf, weil die Gruppe der Krisenstaaten zwar Abwertungen des Euro benötigt, aber die exportstarken Mitglieder durch Aufwertungen ihre Außenbeiträge (Exp-Imp) besser ausgleichen könnten. Im Übrigen sind in den strategischen Fokus der EZB zusätzliche Problemstellungen getreten, wie die Finanzmarktstabilisierung, Bankenaufsicht und Bankenkreditvergabe.6

Insbesondere letztere wird immer häufiger als unzureichend dargestellt und damit zu einer Art neuem Zwischenziel aufgewertet. Damit gerät die EZB in einen weiteren Konflikt. Für die Finanzmarktstabilisierung und eine auf die Risikoverminderung gerichtete Bankenaufsicht wäre eher eine geringere Kreditvergabe der Geschäftsbanken sinnvoll, auch um so deren Eigenkapitalunterlegung zu verbessern.

Innovative Instrumente

Angesichts der anhaltenden Wachstums- und Beschäftigungskrise in den überschuldeten Mitgliedsstaaten sind die Leitzinssätze der EZB seit 2007 immer weiter gesenkt worden und liegen nun nahe Null. Das zinspolitische Instrumentarium ist damit weitgehend ausgereizt. Um trotzdem expansive geldpolitische Effekte zu erzeugen, hat die EZB eine Reihe innovativer Instrumente entwickelt. Neben längerfristigen Refinanzierungstendern mit großem Volumen, die von den Geschäftsbanken auch mit Staatsschuldtiteln schlechter Bonität besichert werden konnten, wird neuerdings die Einlagefaszilität negativ verzinst, wird die Refinanzierungsfaszilität an die zusätzliche Kreditvergabe der Banken gebunden und werden die Offenmarktoperationen auf den Ankauf verbriefter Bankkredite (ABS-Papiere) ausgedehnt. Insbesondere die beiden letzteren Maßnahmen sind gefährlich. Die zögerliche Kreditvergabe der Geschäftsbanken wird wesentlich von der schlechten Bonität potenzieller Kreditnehmer verursacht. Außerdem wollen die Geschäftsbanken angesichts des von der EZB angeordneten Stresstests ihre Eigenkapitalpositionen durch Schrumpfung ihrer Bilanzsummen verbessern. Der Ankauf verbriefter Bankkredite ist ein direkter Eingriff in die Finanzmärkte, der die Risikoträgerschaften von den Geschäftsbanken zur EZB, von dort zu den nationalen Notenbanken und schließlich zu den Steuerzahlern der Mitgliedstaaten verschiebt. Möglicherweise ist das verfassungswidrig.

Destabilisierung der EU durch die EZB

Die sich verstärkenden Schwierigkeiten der Geldpolitik destabilisieren die EU zunehmend. Dabei ist die EZB in ein Dilemma geraten, für das sie nur teilweise verantwortlich ist. Eine Notenbank ist, wenn sie ein Kreditgeldsystem wie das unsrige steuert, darauf angewiesen, einem funktionsfähigen Staat gegenüberzustehen, welcher die Institutionen der Finanzmärkte verbindlich reguliert. Bei stabilitätspolitischen Konflikten, wie z. B. öffentlicher Überschuldung, kann die Notenbank korrigieren, wenn sie politisch unabhängig ist. Bei Beschäftigungsproblemen kann die Notenbank der Politik vorübergehend Zeit verschaffen, um eventuell notwendige Strukturreformen durchzuführen. Im Eurosystem gibt es für diese Rollenverteilung schlechte Rahmenbedingungen: Die EU ist kein stabiler Staat, sondern eine Zweckgemeinschaft auf dem unsicheren Wege zum Staatenbund. Die Verträge der Mitgliedstaaten des Eurosystems haben den Charakter eines Ersatz- oder Schattenstaates, dessen Regeln kaum durchsetzbar sind.7 Allerdings haben die Verantwortlichen selbst dazu beigetragen, dass die Mitgliedstaaten zunehmend opportunistisch handeln. Wenn die deutsche Bundeskanzlerin den Erhalt des Eurosystems politisch garantiert („at all costs“) und der EZB-Präsident Draghi dafür jegliche Finanzierung bereitstellen will („whatever it takes“), können die Finanzmärkte zwar vorübergehend (2012) beruhigt werden, aber die notwendigen schmerzhaften Reformen unterbleiben bzw. die Krise kehrt bald zurück. Weil die Bürger und Steuerzahler dies spüren, wählen sie auch zunehmend europakritisch. Was Europa ursprünglich stärker einen sollte, die gemeinsame Währung, wird zum Sprengstoff. Die „mission impossible“ der EZB gefährdet die Europäische Einigung. Ohne weiterreichende Reformen werden das Eurosystem, aber auch die EU, nicht erfolgreich überleben. Dabei ist der Weg zu einem föderalen Bundesstaat, der für die Geldpolitik ein verlässlicher Partner sein könnte, verbaut. Es hilft nicht, so zu tun, als könnten wir einen europäischen Zentralstaat schaffen; denn die Bürger wollen dies nicht. Deshalb kann auch die EZB nicht wie eine klassische Zentralbank wirken, und der Euro ist so keine normale Währung, trotz mancher Erfolge.

Die Krise ist zurück

Abgesehen von den aktuellen Bedrohungen des Weltfriedens, die selbstverständlich auch den ökonomischen Optimismus eintrüben, sind die konjunkturellen Aussichten unklar. Während in den USA die Erholung der Beschäftigung fortschreitet, beginnt in Europa ein rezessiver Zyklus. Auch in Deutschland sind die Wachstumsraten des BIP rückläufig. In den Krisenstaaten des Eurosystems hat sich die Überschuldung in den letzten beiden Jahren weiter verstärkt. Insbesondere die großen Mitgliedstaaten Frankreich und Italien bereiten große Sorgen, weil sie sich als reformunwillig erweisen. Ihre Regierungen fordern nachdrücklich, insbesondere von Deutschland, die geltenden Verschuldungsregeln aufzuheben. EZB-Präsident Draghi hat sich diesen Wünschen indirekt angeschlossen, indem er kürzlich eine expansivere Fiskalpolitik der Mitgliedstaaten des Eurosystems forderte.

Obwohl die Zentralbank der USA (FED) eine restriktivere Geldpolitik ankündigte, beschloss die EZB eine weitere geldpolitische Lockerung, auch wenn der Euro schon seit mehreren Monaten gegen alle wichtigen Währungen abwertet. Durch die Ankäufe von minderwertigen Staatsanleihen und ABS-Papieren droht die EZB zur „Bad-Bank“ zu werden. Die Lasten dieser Politik tragen vor allem Sparer und Konsumenten.

Anmerkungen:

1 Vgl. Grimm, D., Die Stärke der EU liegt in einer klugen Begren- zung, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, Nr. 184, 11.08.2014, S. 11

2 Beide wurden kürzlich neu gewählt.

3 Vgl. Issing, O., Interview, in: Perspektiven der Wirtschaftspolitik, Bd. 15, Heft 2 (2014), S. 158 ff.

4 ebenda

5 Vgl. Sinn, H.W., Gefangen im EURO, München 2014, S. 82 ff.

6 Vgl. Belke, A./Schnabl, G., Bericht über das 27. Leipziger Wirtschaftsseminar, in: Credit und Capital Markets, 47. Jg., Heft 2, S. 377 ff.

7 Mayer, Th., Wir brauchen ein neues Geldsystem!, in: Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, Nr. 40, 5.10.2014, S. 30

Autoren:

  • Prof. em. Dr. Dr. h. c. Hans-Hermann Francke

    Prof. em. Dr. Dr. h. c. Hans-Hermann Francke lehrte Volkswirtschaftslehre, insbesondere Finanzwissen schaft und Monetäre Ökonomie, an der Universität Freiburg i. Br. und ist Studienleiter der VWA für den Regierungsbezirk Freiburg. Foto: privat