Kommunales Haushaltsrecht in Sachsen-Anhalt und Thüringen

150303 V.2 Akademie_01_2015-page-009Doppikvergleich am Beispiel zweier Bundesländer:

Kommunales Haushaltsrecht in Sachsen-Anhalt und Thüringen

Prof. Dr. Helmut Brede (Göttingen) zum 80. Geburtstag gewidmet

1. Anlass der Untersuchung

Ende des ersten Jahrzehnts des neuen Jahrtausends wurde in einer groß angelegten Untersuchung unter Federführung der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) und der Bertelsmann Stiftung eine erste Zwischenbilanz des Projekts „Umstellung des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik“ gezogen. Sie zeigte eine mehr oder weniger große Uneinheitlichkeit auf (siehe besonders unter www.doppikvergleich.de),1 was natürlich Kritik auslöste und den Ruf nach Einheitlichkeit aufkommen ließ.2

Da stellt sich doch die Frage, ob Kritik und Ruf noch heute berechtigt sind, was voraussetzt, dass die Vergleichsanalyse aktualisiert wird. Dabei stellt sich aber auch die Frage, ob es nicht doch in den grundkonzeptionellen Aspekten der doppischen Haushaltsreform bedeutende Gemeinsamkeiten gibt, die die Kritik relativieren. Diesen Fragen wollen wir uns an dieser Stelle exemplarisch zuwenden, was aus Platzgründen natürlich nur skizzenhaft erfolgen kann.3

2. Allgemein vergleichender Überblick

Es gibt nur noch vier Bundesländer, die ihren Kommunen gestatten, weiterhin die Kameralistik anzuwenden. Zugleich gibt es nur noch ein Bundesland – nämlich Berlin –, das kein doppisches Kommunalhaushaltsrecht anbietet. Aus dieser Schnittmenge kristallisieren sich drei Bundesländer heraus, die eine Option „Kameralistik oder Doppik“ (erweiterte Form der Kameralistik) gestatten. Alle anderen Bundesländer kennen nur noch das doppische Kommunalhaushaltsrecht (Hessen ab 2015 und Baden-Württemberg ab 2020). Genau in dieser Hinsicht unterscheiden sich auch die hier exemplarisch betrachteten Bundesländer: Während in Sachsen-Anhalt die Doppik Pflicht ist, hat sie in Thüringen Optionscharakter.

Diese Heterogenität im Kommunalhaushaltsrecht ist ein großes Problem und kann auf die Dauer nicht hingenommen werden. Hier muss und wird zukünftig die Kameralistik überwunden werden.4 Die Prognose wird neuerdings besonders untermauert durch die Aktivitäten auf EU-Ebene, aus den IPSAS5 sog. EPSAS6 zu entwickeln.7

3. Zentrale Gemeinsamkeiten

Alle Bundesländer (damit auch Sachsen-Anhalt und Thüringen) sehen für ihre Kommunen im doppischen Kommunalhaushaltsrecht das Vollverbund-Rechnungssystem der Drei-Komponenten-Rechnung (DKR) vor – bestehend aus Bilanz bzw. Vermögensrechnung, Ergebnisrechnung (als Abbildung der Ressourcenwirtschaft aufgrund kommunaler Leistungstätigkeit) und Finanzrechnung (als Abbildung der Geld- bzw. Zahlungswirtschaft); letztere wird regelmäßig im direkten Verbund (im Allgemeinen im technischen Verbund durch Mitkontieren/Schattenbuchungen) geführt. Dieses Modell geht auf das „Speyerer Verfahren“ von Klaus Lüder zurück.8 Ergebnisbereich und Finanzbereich sind außerdem wesentliche Planungsgrundlagen für die Haushaltsplanung.9

Neben diesen Gemeinsamkeiten in der formalen Grundstruktur der DKR sowie der buchungstechnischen Handhabung der Doppik gibt es auch Übereinstimmungen in den grundlegenden Ansatz- und Bewertungsprinzipien:

  • Dabei muss ein Vermögensgegenstand dann in der Bilanz angesetzt („bilanziert“) werden, wenn es sich um Vermögen handelt (abstrakte Bilanzierungsfähigkeit), wenn die Kommune das wirtschaftliche Eigentum an dem Objekt hat (konkrete Bilanzierungsfähigkeit) und wenn kein Bilanzie- rungsverbot besteht. Sie darf einen Vermögensgegenstand bei Vorliegen eines Wahlrechtes an- setzen. In diesen grundsätzlichen Ansatz- bzw. Bilanzierungsfragen gibt es zwischen Sachsen- Anhalt und Thüringen keine Unterschiede (gilt prinzipiell auch für die anderen Bundesländer mit doppischem Kommunalhaushaltsrecht).
  • Außerdem gelten sowohl in Sachsen-Anhalt als auch in Thüringen (und in allen anderen „dop- pischen Bundesländern“) für die Vermögensbewertung das (auch handelsrechtlich gültige) An- schaffungs- bzw. Herstellungswertprinzip und das Vorsichtsprinzip10, das über das Imparitätsprinzip (Realisationsprinzip und zugleich Niederstwertprinzip) operationalisiert wird.11 Auch die Bewertungen der Verbindlichkeiten und Rückstellungen folgen identischen Grundsätzen (Rückzahlungsbetrag und voraussichtliche Inanspruchnahme). In der konkreten Ausgestaltung dieser grundlegenden Bewertungsregeln (und in etlichen Einzelaspekten) gibt es freilich Unterschiede (z. B. in der vermögensrelevanten Frage, aus welchen Komponenten sich der Herstellungswert ergibt bzw. erge- ben kann, oder der schuldenrelevanten Frage, wie konkret die Rückstellungen zu bewerten sind).

Es ist aufgrund dieser grundsätzlichen Übereinstimmung nicht verwunderlich, dass das doppische Kommunalhaushaltsrecht auch grundsätzlich übereinstimmende Ziele bzw. Zwecke (Funktionen) ver- folgt. So stehen folgende finanzwirtschaftlichen Zwecke (Funktionen) unter dem Primat der Sicherung der kommunalen Leistungsfähigkeit auf Dauer:12

  • Haushaltsausgleich im Ressourcen- bzw. Leistungsbereich – auch mittelfristig (Ergebnisplan und Ergebnisrechnung)
  • Sicherstellung jederzeitiger Zahlungsfähigkeit und einer soliden Investitionsfinanzierung
  • Sicherstellung der Schuldendeckungsfähigkeit
  • (Vermeidung einer Überschuldung)

3. Zentrale Unterschiede

Bei aller Einheitlichkeit in einigen grundsätzlichen Fragen tauchen doch bei näherer Betrachtung mehr oder weniger erhebliche Unterschiede auf. Diese sollen nachfolgend kurz im Überblick (und ohne Anspruch auf Vollständigkeit) skizziert werden.

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Einige Unterschiede scheinen sachlich nicht notwendig bzw. begründet zu sein (VR 1,15 VR 2,16 KPR 1). Bei den Aspekten ER 1 und ER 2 sollte Sachsen-Anhalt nachbessern17, während bei den Aspekten VR 3 und FR 1 Thüringen Reformbedarf hat.18 Ebenso wäre zu prüfen, ob wirklich bei den Pensionsrückstellungen die Kommunen Thüringens in der überwiegend wahrscheinlichen Verpflichtung stehen.19

Weitere Besonderheiten zeigen sich, wenn man sich in die „Niederungen“ der konkreten Haushalts- planung und Buchführung begibt, worauf hier aus Platzgründen nicht eingegangen werden kann.20

5. Fazit zum Ländervergleich

Die kleine Untersuchung hat ergeben, dass sich die Regelungen im Ländervergleich „Sachsen-Anhalt und Thüringen“ trotz eines gemeinsamen Modellrahmens zur „Kommunalen Doppik“ und trotz eines ge- meinsamen Kontenrahmenmodells recht deutlich unterscheiden. Gemeinsamkeiten gibt es auch bei eiigen grundlegenden Ausprägungen der Drei-Komponenten-Rechnung (DKR) hinsichtlich des Ansatzes, der Gliederung (bzw. Zuordnung) und Bewertung von Posten der DKR.

Solche Unterschiede sind nicht die einzigen und auch zu anderen Bundesländern gibt es weitere Unterschiede (siehe unter www.doppikvergleich.de). Sie erscheinen teilweise unnötig. Andererseits dürfen sie zu Beginn eines solchen umfassenden Reformprozesses auch nicht überbewertet werden. Gleichwohl sollten vor allem die grundlegenden Unterschiede mittelfristig überwunden werden, wozu Einheitlichkeit stiftende Grundsätze eines ordnungsmäßigen öffentlichen (kommunalen) Rechnungswesens zu entwickeln wären, die derzeit nur rudimentär vorliegen.21

Literatur:

Arbeitskreis „Integrierte Verbundrechnung“: Keine Alternative zum Systemwechsel beim Rechnungswesen – Einführung der integrierten Verbundrechnung auf allen Verwaltungsebenen. In: „innovative Verwaltung“, 30. Jg., Heft 1 – 2/2008, S. 10 – 13

Bachmann, Sylvia/Bender, Joachim/Erdmann, Christian/Fudalla, Mark/ Karls, Oliver/Kleine, Peter/Liese, Dietmar/Linnert, Steffen/Wirsching, Andreas/Zahradnik, Stefan: Kommunale Finanzwirtschaft Thüringen. Wiesbaden 2011 (zitiert als: Bachmann/Bender u. a. 2011)

Bayerische Verwaltungsschule (Hrsg.): Doppik – Modernes Finanzmanagement für die öffentliche Verwaltung. Stuttgart. 2004

Brede, Helmut/Buschor, Ernst (Hrsg.): Das neue Öffentliche Rechnungswesen. Baden-Baden 1993

Budäus, Dietrich: Manifest zum öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen in Deutschland – Mehr Transparenz, Effektivität und Effizienz in Politik und Verwaltungen durch ein einheitliches doppisches Haushalts- und Rechnungswesen. In: Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen (ZögU), Jg., Heft 3/2009, S. 282 – 318

Gerhards, Ralf/Goldbach, Arnim (Hrsg.): Entscheidungsorientierte Verwaltungssteuerung. Dresden 2014

Goldbach, Arnim: Neues Haushalts- und Rechnungswesen sinnvoll vereinheitlichen. In: „innovative Verwaltung“, 31. Jg., Heft 10/2009, S. 19 – 22

Goldbach, Arnim: Eine zielorientierte Doppik ist das geeignete Rechnungswesen. In: „innovative Verwaltung“, 32. Jg., Heft 6/2010, S. 13 – 16

Goldbach, Arnim: Doppisches Rechnungs- und Haushaltswesen für Kommunen in Deutschland – neue fachliche sowie didaktische und curriculare Anforderungen an den Unterricht in verwaltungsbezo genen Berufen und Schulformen. In: Wirtschaft und Erziehung (WuE), 62. Jg., Heft 1 – 2/2010, S. 28 – 33 (Teil 1) und Heft 3/2010, S. 57 – 69 (Teil 2)

Goldbach, Arnim: Doppisches Rechnungswesen für Kommunen in Deutschland – beispielhafte Buchungen auf Basis der Wertstrommethode (instrumenteller Ansatz des Rechnungswesens). In: Wirtschaft und Erziehung, 62. Jg. Heft 6/2010, S. 174 – 182 (Teil 1) und Heft 7 – 8/2010, S. 234 – 240 (Teil 2)

Goldbach, Arnim/Thomsen, Marc: Doppisches Rechnungs- und Haushaltswesen für die Kommunen in Thüringen: Finanzbuchführung – Jahresabschluss – Kosten- und Leistungsrechnung – Wirtschaftlich- keitsuntersuchung – Haushaltswesen. 2. Auflage, Dresden 2013

Goldbach, Arnim/Kühner, Kai/Thomsen, Marc: Doppisches Rechnungs- und Haushaltswesen für die Kommunen in Sachsen- Anhalt: Finanzbuchführung – Haushaltswesen – Jahresabschluss – Kosten- und Leistungsrechnung – Wirtschaftlichkeitsuntersuchung. Dresden 2014

Goldbach, Arnim (Hrsg.): Kommunale Doppik in Thüringen – Textsammlung mit Einführung. 2. Auflage, Dresden 2013

Grimberg, Michael: Gemeindehaushaltsrecht Sachsen-Anhalt. Kommentar. Wiesbaden 2011

Grimberg, Michael/Bernhardt, Horst/Mutschler, Klaus/Stockel-Veltmann, Christoph: Neues Kommunales Haushaltsrecht LSA. 2. Auflage, Witten 2010 (zitiert als Grimberg u. a. 2010)

Kirchmer, Manfred/Meinecke, Claudia: Kommunale Doppik Sachsen-Anhalt. Stuttgart 2012

Kühner, Kai (Hrsg.): Kommunale Doppik in Sachsen-Anhalt – Textsammlung mit Einführung. 2. Auflage, Dresden 2014

Kühner, Kai/Goldbach, Arnim: Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen in Sachsen-Anhalt. 2. Auflage, Dresden 2015

Lüder, Klaus: Neues öffentliches Haushalts- und Rechnungswesen. Berlin 2001

Marettek, Christian/Dörschell, Andreas/Hellenbrand, Andreas: Kommunales Vermögen richtig bewerten. 2., aktualisierte und erweiterte Auflage, Freiburg/Berlin/München 2006

Meynhardt, Timo/Schulze, Eric: Ist die Doppik wirklich das geeignete Rechnungswesen? In: „innovative Verwaltung“, 32. Jg., Heft 3/2010, S. 27 – 29

Stertz, Andrea: EPSAS – European Public Sector Accounting Standards – eine Chance für eine harmonisierte Rechnungslegung in Europa? In: Gerhards, Ralf/Goldbach, Arnim (Hrsg.): Entscheidungsorientierte Verwaltungssteuerung. Dresden 2014, S. 171 – 185

Anmerkungen:

1 Das deutete sich bereits früher an: siehe z. B. Bayerische Verwaltungsschule 2004.

2 Siehe Budäus 3/2009 (in einer Präsentation des Manifestes zum öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen in Deutschland); bereits frühzeitig wissenschaftlich fundiert Brede/Buschor (Hrsg.) 1993.

3 Die nachfolgende Untersuchung basiert auf den ausführlichen Darlegungen von: Goldbach 1 – 3/2010 und 6 – 8/2010 sowie speziell für Sachsen-Anhalt Grimberg 2011; Kirchmer/Meinecke 2012; Kühner/Goldbach 2015 und Thüringen Bachmann/Bender u. a. 2011; Goldbach/Thomsen 2013.

4 Siehe in diesem Sinne Arbeitskreis „Integrierte Verbundrechnung“ 1 – 2/2008; Budäus 3/2009; Kühner (Hrsg.) 2014, Teil A (für Sachsen-Anhalt); Goldbach (Hrsg.) 2013, Teil A (für Thüringen). Siehe zum Grundsatzstreit auch Meynhardt/Schulze 3/2010 vs. Goldbach 6/2010.

5 IPSAS = International Public Sector Accounting Standards

6 EPSAS = European Public Sector Accounting Standards

7 Dazu Stertz 2014.

8 Siehe grundlegend Lüder 2001.

9 Siehe Gerhards/Goldbach (Hrsg.) 2014, Teil A. III.

10 In Sachsen-Anhalt tut sich leider ein Widerspruch auf: Nach § 37 Nr. 2 GemHVO Doppik LSA soll nämlich „wirklichkeitsgetreu“ bewertet werden; und danach folgt die „Interpretation“ mit dem Imparitätsbegriff (Niederstwertprinzip bei Wertminderungen und Realisationsprinzip bei Werterhöhungen). Der Widerspruch besteht darin, dass das Imparitätsprinzip geradezu eine wirklichkeitsgetreue Bewertung verhindert, es steht im Dienste des allgemeinen Vorsichtsprinzips (so auch in den Bewertungsvorschriften Thüringens: § 35 Abs. 1 Nr. 3 ThürGemHV-Doppik).

11 Siehe dazu grundlegend (mit weiteren Vergleichen) Marettek/Dörschell/Hellenbrand 2006.

12 Siehe für Sachsen-Anhalt: § 98 KVG LSA (siehe nächste Fußnote) und für Thüringen: § 3 ThürKDG (siehe übernächste Fußnote). Diese „doppischen“ Haushaltsgrundsätze finden sich auch in allen anderen Bundesländern mit doppischem Kommunalhaushaltsrecht.

13 NKHR LSA = Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen des Landes Sachsen-Anhalt; siehe Kühner (Hrsg.) 2014.

14 NKF Thür = Neues Kommunales Finanzwesen Thüringens; siehe Goldbach (Hrsg.) 2013.

15 Ein Wahlrecht von dieser „Unwichtigkeit“ für die Darstellung der „Vermögens- und Ertragslage“ verursacht bei den Kommunen nur unnötige Entscheidungsprobleme. Außerdem stellt sich die Frage, warum nicht durchgängig die 150 Euro/1.000 Euro-Regel eingeführt wurde, weil es dadurch weniger Anpassungsbedarf bei der Erstellung des Gesamtabschlusses gibt.

16 Dieses Durcheinander ist wenig verständlich: Was in Thüringen nicht angesetzt werden darf, muss in LSA angesetzt werden (Sozialkosten, Verwaltungskosten), um nur ein Problem zu nennen.

17 Im Wesentlichen geht es um eine Klarstellung zur Schaffung von Verhaltenssicherheit bei den Kommunen.

18 Das „Kernkapital“ (vor allem aus der Eröffnungsbilanz) in die „Allgemeine Rücklage“ zu stecken, ist wenig sachgerecht („Ewigkeitskapital“ wird ggf. mit anderen Größen „vermischt“) und dürfte auch im Rahmen einer Konsolidierung zur Erstellung eines Gesamtabschlusses Probleme bereiten. Auch Vorräte im investiven Bereich der Finanzrechnung zu führen, könnte Anlass geben, jeden Vermögenszuwachs als Investition zu bezeichnen (und damit kreditfähig zu machen).

19 Hier wäre für Thüringen zu prüfen, ob bei einer Mitgliedschaft der Kommunen im Kommunalen Versorgungsverband Thüringen es tatsächlich bei der Kommune mit überwiegender Wahrscheinlichkeit zu einer „voraussichtlichen Inanspruchnahme“ kommt (gem. § 38 Abs. 3 ThürGemHV-Doppik).

20 Dazu ausführlich für Sachsen-Anhalt Goldbach/Kühner/Thomsen 2014 (insbes. Kap. A, B und D); Grimberg u. a. 2010 und für Thüringen Goldbach/Thomsen 2013 (insbes. Kap. A 1 – 3 und Teil B); Bachmann/Bender u. a. 2011 (insbes. Kap. 11).

21 Siehe Arbeitskreis „Integrierte Verbundrechnung“ 1 – 2/2008; Goldbach 10/2009.

Autoren:

  • Prof. Dr. Arnim Goldbach

    Prof. Dr. Arnim Goldbach lehrte bis 2007 an der Niedersächsischen Fachhoch schule für Verwaltung und Rechtspflege, Fakultät Allgemeine Verwaltung, Hildesheim, dann an der Kommunalen Fachhochschule für Verwaltung in Niedersachsen, Hannover. Seitdem ist er freiberuflich als Wissenschaftlicher Berater und Qualifizierer im Rahmen des Neuen Kommunalen Rechnungs- und Haushaltswesens in den Bundesländern Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen tätig. Foto: privat