„Leistungsorientierte Vergütung“ – Droht eine Mogelpackung?

Ausgabe_1_2011_020Im vorigen Heft (Ausgabe 4/2010) veröffentlichten wir von Frank Stöhr „Ist das neue Tarifrecht ein Erfolg?“zum 2005 in Kraft getretenen Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD). Uwe Bernhardt, der 16 Jahre als Personalleiter arbeitete und jetzt Dozent in der Ausbildung des gehobenen (Angestellten-)Dienstes und der Fortbildung (Personalwirtschaft und Führung) ist, gibt darauf eine Replik.

Nach fünf Jahren Tarifreform droht die mit dem TVöD* angestrebte Leistungsorientierung der Vergütung durch eine zunehmende Pauschalierung verloren zu gehen. Im folgenden werden

  • ein Blick auf die Ausgestaltung der leistungsorientierten Vergütung in den Dienst- und Betriebsvereinbarungen geworfen,
  • ein Anspruch der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen auf leistungsorientierte Vergütung in die Diskussion gebracht,
  • Führungskompetenz im öffentlichen Dienst als Reformziel des § 18 TVöD beleuchtet und
  • die „systematische Leistungsbewertung nach TVöD“ von klassischen Beurteilungssystemen unterschieden.

Die Tarifparteien gaben sich mit dem 01.07.2007 ein Startdatum für die leistungsorientierte Vergütung vor, um die betrieblichen Vertragsparteien an den Verhandlungstisch und zur Umsetzung der Reform zu bewegen. Sie ahnten, dass die Einführung und die Diskussion der Inhalte der Vereinbarungen Zeit brauchen werden. Deshalb räumten sie eine Übergangszeit ein, in der eine pauschale Ausschüttung des Leistungstopfes vorgesehen war. Ab 2008 erhielten die Beschäftigten dann etwa nur die Hälfte des Entgeltvolumens, die andere Hälfte wurde auf das Folgejahr übertragen. Das sollte so lange geschehen, wie keine Vereinbarung im Sinn des Tarifvertrages abgeschlossen wurde. So sollte Druck auf die Vertragspartner ausgeübt werden, um eine Einigung zu erzielen.

  • 18 TVöD formuliert für den Bereich der kommunalen Arbeitgeber die Voraussetzungen, unter denen Arbeitgeber und Personalvertretungen Vereinbarungen zur leistungsorientierten Vergütung abschließen dürfen. Dazu gehören die Einführung von Zielvereinbarungen und „systematischen Leistungsbewertungen“. Sie sollen die öffentlichen Dienstleistungen verbessern sowie Motivation, Verantwortung und Führungskompetenz stärken.

Inzwischen teilten viele Arbeitgeber und Personalvertretungen ihren jeweiligen Mitgliedsverbänden den Abschluss von Vereinbarungen zur leistungsorientierten Vergütung mit. Damit wurde die formale Voraussetzung zur Auszahlung der bisher reservierten Leistungsentgelte geschaffen.

Ein Blick hinter die Fassade des formalen Abschlusses zeigt aber, dass immer wieder Verteilungsmechanismen mit Pauschalen statt leistungsbezogenen Regeln vereinbart worden sind. Manchmal wird das Pauschalsystem „perfektioniert“, indem klassische Beurteilungssysteme, wie zum Beispiel die im öffentlichen Dienst bekannte Regelbeurteilung für Beamte mit pauschalen Auszahlungen kombiniert werden oder die Auszahlung an das Führen von Mitarbeitergesprächen geknüpft wird.

Die Inhalte der Vereinbarungen werden leider selten auf ihre Tarifkonformität hin überprüft. Wer sollte das tun? Da die leistungsbezogene Vergütung aus öffentlichen Geldern finanziert wird, kämen dafür Rechnungshöfe oder Innenrevisionen in Frage. Sie müssten die jeweiligen Vereinbarungen mit dem tariflichen Anforderungsprofil vergleichen.

Bereits nach allgemeinem Verständnis stehen Pauschalen, in den Belegschaften als „Gießkannenprinzip“ bezeichnet, im Widerspruch zu einer Vergütung, die unterschiedliche Leistungen unterschiedlich honorieren möchte. Eine Differenzierung im Sinn eines leistungsbezogenen Entgelts kann jedenfalls nicht angenommen werden, wenn alle Beschäftigten den gleichen Anteil des Leistungstopfes erhalten. Die Interpretation des § 18 TVöD (VKA**) ergibt nichts anderes. Arbeitsgerichte haben sich bereits mit diesem Thema befasst und attestieren ein – sogar vorsätzlich – rechtswidriges Handeln der betrieblichen Vertragsparteien, wenn der Leistungstopf pauschaliert verteilt wird.

Und das Anknüpfen der „pauschalen“ Belohnung an die Führung von Mitarbeitergesprächen? Das Führen von Mitarbeitergesprächen ist grundsätzlich mit dem Direktionsrecht des Arbeitgebers abgedeckt. Wird die Teilnahme der Beschäftigten an solchen Gesprächen mit einem Bonus belohnt, erscheint das unter dem Gebot der wirtschaftlichen und zweckentsprechenden Mittelverwendung fragwürdig. § 18 Abs. 2 TVöD weist deutlich darauf hin, dass das für das Leistungsentgelt zur Verfügung stehende Volumen zweckentsprechend zu verwenden ist.

In der Protokollerklärung zu § 18 TVöD heißt es unter Nummer 3: „Die Vorschriften des § 18 sind sowohl für die Parteien der betrieblichen Systeme als auch für Arbeitgeber und Beschäftigte unmittelbar geltende Regelungen.“ Werden also die tariflichen Anforderungen der systematischen Leistungsbewertung in Abgrenzung von beispielsweise den bekannten Beamtenbeurteilungen und der leistungsbezogenen Verteilung des Entgelttopfes nicht erfüllt, so liegt der Schluss nahe, dass tarifwidrig gehandelt wird.

Die leistungsorientierte Vergütung hat im öffentlichen Dienst viele Gegner. Diese streben das Scheitern des neuen Systems an und sind im Zweifel mit einer pauschalen Ausschüttung der Gelder zufrieden. Es ist aber davon auszugehen, dass es in den Belegschaften auch Befürworter von Leistungszulagen & Co. gibt. Könnten sie einen Anspruch aus ihren Arbeitsverträgen begründen?

Die Arbeitsverträge der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes verweisen in der Regel auf die Anwendung der tariflichen Regelungen. Die Bezugnahme auf den Tarifvertrag in den Arbeitsverträgen betrifft damit auch die verpflichtende Anwendung des § 18 TVöD. Damit entsteht ein Anspruch der Beschäftigten auf leistungsdifferenzierte Vergütung. So stellt sich zumindest für die Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen, die daran Interesse haben, die Frage, inwieweit der Arbeitgeber eine Vertragsverletzung vorsätzlich in Kauf nimmt, wenn er mit der Personalvertretung eine Vereinbarung abschließt, die statt einer leistungsdifferenzierten Verteilung eine Pauschale vorsieht. Die Durchsetzung eines solchen Anspruchs dürfte weniger an den Gerichten, sondern vielmehr an den „bewährten“ Strukturen des öffentlichen Dienstes scheitern. Wäre es aber nicht eine wichtige Aufgabe der Führungskräfte und des politischen Managements, die leistungsorientierte Vergütung im Sinn des Tarifrechtes einzuführen? Somit lohnt sich ein Blick auf die Führungskompetenz im öffentlichen Dienst.

Die Tarifparteien machten die „Stärkung der Führungskompetenz“ zu einem Ziel der leistungsorientierten Vergütung. Warum? Das Beamtenrecht prägte über Jahrzehnte nicht nur die tariflichen Regeln, sondern auch das Mitarbeiterbild und damit auch die Führungskompetenz im öffentlichen Dienst. Noch heute sprechen manche Führungskräfte von „Untergebenen“, statt von Mitarbeitern. Althergebrachtes Gedankengut von Kontrolle und Gehorsam sowie strikter Über- und Unterordnung aufgrund von Status beschreiben ein Mitarbeiterbild, das auch in der Arbeitswelt durch gesellschaftliche Veränderungen von einer Praxis der partizipativen, individuellen Führung abgelöst ist. Erklärtes Ziel des TVöD ist daher die Lösung von beamtenrechtlichen Einflüssen und Vorbildern. § 18 TVöD (VKA) will dazu den Führungskräften und dem politischen Management, das von seinen Arbeitgeberverbänden die Einführung der leistungsorientierten Vergütung forderte, einen neuen, zeitgemäßen Anspruch an Mitarbeiterführung vermitteln, um so die Führungskompetenz zu stärken. Das kann letztlich nur geschehen, wenn die Vorgesetzten, insbesondere diejenigen, die noch dem alten Mitarbeiterbild bewusst oder unbewusst verhaftet sind, gefordert werden, ihre Aufgabe als Führungskraft zu erkennen, anzunehmen und wahrzunehmen.

Wie zeigt sich nun Führungskompetenz im Zusammenhang mit Mitarbeitergesprächen und leistungsbezogener Vergütung? Führungskräfte, die „ihre“ ersten Mitarbeitergesprächsrunden geführt haben, erwähnen den hohen Zeitaufwand für Vorbereitung und Gesprächsführung. Diese Erfahrung stimmt aber mit der Zielsetzung des Tarifvertrages überein, wird doch Führungskompetenz nur durch mehr Zeiteinsatz des/der Vorgesetzten für den Mitarbeiter/die Mitarbeiterin wachsen.

Sowohl die Zielvereinbarung als auch die systematische Leistungsbewertung erfordern mehr zielgerichtete Kommunikation. Das bedeutet, sich mehr um die Motive des/der Einzelnen zu kümmern, mehr zu überzeugen, mehr Transparenz in der Begründung von Entscheidungen, mehr Förderung und Qualifizierung, mehr Kontakt zu den schwächeren Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen. Hier zeigt sich durch das jahrzehntelang gelebte „alte“ Führungs- und Mitarbeiterbild noch wenig Erfahrung mit den „neuen“ Umgangsformen, so dass Veränderungs- und Lernbereitschaft, aber auch Empathie von den Führungskräften verstärkt gefordert werden.

Vermutlich sind Kommunikations-, Kooperations-, Konfliktbereitschaft und Selbstkompetenzen wie Lern- und Veränderungsbereitschaft geringer ausgeprägt, weil man sich zu lange auf Fach und Methodenkompetenzen der Führungskräfte konzentrierte. Wie auch immer eines steht fest: Führungskräfte vernachlässigen den eigentlichen Teil ihrer Aufgabe, wenn sie sich nicht oder nur wenig mit Fragen der Menschenführung und ihren Beschäftigten auseinandersetzen. Dieser „neue“ Anspruch an Führungskräfte im öffentlichen Dienst könnte deshalb offenbaren, dass sich die Diskussion um „low performer“ (= Mitarbeiter mit unterdurchschnittlicher Leistung) nicht nur auf die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, sondern auch auf deren Vorgesetzte beziehen sollte, wenn diese keine Veränderungs- und Lernbereitschaft zur Erweiterung der Führungskompetenz zeigen. Im Vordergrund steht aber mit dem neuen Anspruch, der durch Zielvereinbarung und systematische Leistungsbewertung vermittelt werden soll, auch für die Führungskräfte der Entwicklungs- und nicht der Sanktionsgedanke! Systematische Leistungsbewertung, Qualifizierungsgespräche (§ 5 TVöD), Führung auf Zeit oder auf Probe sind, wenn es richtig angepackt wird, gute Instrumente zur Führungskräfte- und Mitarbeiterentwicklung. Da wird der öffentliche Dienst keine Ausnahme sein.

Heft 1_2011 Kriterientabelle

„So lange die Führungskräfte so schlecht führen, können wir den § 18 nicht umsetzen.“ So lautet eine der Aussagen der Reformgegner. Es ist umgekehrt! § 18 ist die große Chance, Führungsverhalten schrittweise zu ändern und zu verbessern. Das System der leistungsorientierten Vergütung wäre ein ideales Feld zum Lernen nicht nur für die Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen, sondern gerade auch für die Vorgesetzten zur Stärkung ihrer Führungskompetenz. Leider droht das Reformprojekt an den Strukturen zu scheitern, die es reformieren soll. Um dieses Scheitern zu vermeiden, sind Führungskräfte, politisches Management und die Personalvertretungen gefordert, sich intensiv mit Zielvereinbarung und systematischer Leistungsbewertung (im Sinn des Tarifrechtes!) auseinanderzusetzen, zu handeln und zu lernen.

Leider wird aber letztere mit der bisher im öffentlichen Dienst bekannten Beurteilungsmethodik verwechselt, die im Wesentlichen dem Beamtenrecht entliehen ist. Das führt dazu, dass in den jährlich wiederkehrenden „Beurteilungsrunden“ sprichwörtlich bald „die Luft raus sein“ wird, weil das Beurteilen zum Ritual wird. Die Kommunikation wird bald reduziert, statt intensiviert. Die „Anleihe“ im Beamtenrecht ist daher, da ist sich die Fachwelt einig, nicht für eine systematische Leistungsbewertung im Sinn des TVöD geeignet. Gerade deshalb wird die Regelbeurteilung des Beamtenrechts nur in größeren Zeitabständen durchgeführt. Wie soll nun aber die Abgrenzung der „systematischen Leistungsbewertung“ des TVöD von den bekannten klassischen Beurteilungen aussehen?

Ein Mitarbeitergespräch kombiniert mit einer leistungsbezogenen Vergütung kann langfristig erfolgreich nur etabliert werden, wenn es einen intensiven Dialog zwischen Vorgesetzten und Mitarbeitern über die Aufgaben, die Arbeitssituation, die Zusammenarbeit im zurückliegenden und für das bevorstehende Jahr gibt und systematisch mit Vereinbarungen gearbeitet wird. Das kann sowohl in einer Zielvereinbarung als auch innerhalb der systematischen Leistungsbewertung erfolgen. Fast automatisch wird man sich so immer öfter über eine bessere Strukturierung von Aufgaben unterhalten, Arbeitsabläufe kritisch diskutieren und gemeinsam Ideen finden und umsetzen. Das lässt sich jährlich wiederholen und führt so zu einem kontinuierlichen Verbesserungsprozess.

In der nachfolgenden Tabelle wird die systematische Leistungsbewertung von den klassischen Beurteilungssystemen, insbesondere der im öffentlichen Dienst bekannten Regelbeurteilung, abgegrenzt:

§ 18 TVöD ist eine Chance, den öffentlichen Dienst mit den Belegschaften zu reformieren. Nach fünf Jahren TVöD zeichnet sich ab, dass die Wahrscheinlichkeit steigt, diese Chance zu verpassen. Tarifwidrige Dienstvereinbarungen, ein traditionelles Verständnis von Leistungsbewertung und pauschale Ausschüttung von Leistungsentgelten sind keine Antwort auf den Reformbedarf, sondern manifestieren ihn, ja fügen sogar noch einen weiteren fragwürdigen Arbeitsprozess, nämlich den der jährlich wiederkehrenden Beurteilung hinzu. Das vergrößert, verbunden mit schlecht geführten Mitarbeitergesprächen, den Frust und die Resignation in den Belegschaften noch und schwächt die Führungskompetenz.

Die Arbeitgeberverbände und die Gewerkschaften (!) haben ausreichendes und gutes Material erarbeitet, mit dem das politische Management und die Führungskräfte die Reformaufgabe angehen könnten. Leider werden die Inhalte der Vereinbarungen selten auf ihre Tarifkonformität hin überprüft. Wer käme dafür in Frage? Wahrscheinlich nur die Institutionen, die sich auch im Übrigen darum kümmern, dass öffentliche Gelder wirtschaftlich eingesetzt werden, nämlich die Rechnungshöfe und die Innenrevisionen der jeweiligen Behörden. Es gibt bereits Rechnungshöfe, die „Verteilungsmechanismen“ der leistungsbezogenen Vergütung untersuchten. Die Aufgabenkataloge beider Institutionen geben jedenfalls eine solche Prüfungs- und Beratungsfunktion im Sinn einer Qualitätssicherung her.

Wenn nicht bald ein Um(l)denken mit Blick auf Führungskompetenz, Inhalte der Mitarbeitergespräche und leistungsbezogene Vergütung stattfindet, wird das neue Tarifrecht keine Erfolgsgeschichte. Pauschalen sind eine wirksame Methode zur Senkung der Leistungsbereitschaft und zu einer Verschlechterung der Dienstleistung des öffentlichen Dienstes. So etablieren sich Strukturen, die in Zukunft noch schwerer zu beeinflussen sein werden als die bisherigen. Vor diese Entwicklung stellen sich als Handlungsoptionen nur die Einstellung der leistungsbezogenen Vergütung, um Schlimmeres zu vermeiden, oder der ernsthafte Versuch, § 18 TVöD
im Sinn des Tarifrechts umzusetzen.
* Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst
** Vereinigung der kommunalen Arbeitgeberverbände

Autoren:

  • Uwe Bernhardt