Rechnungshöfe: Aufgaben und Aufgabenwandel

  1. Geschichte und Rechtsstellung

Rechnungshöfe in Deutschland haben eine lange Geschichte. Sie sind keine Erfindung des demokratischen Staates mit seiner Gewaltenteilung, vielmehr haben sie ihren Ursprung im sinnes- und ausgabefreudigen Feudalismus, der dazu tendierte, über seine finanzpolitisch darstellbaren Verhältnisse zu leben.

So war auch Friedrich Wilhelm I. von Preußen (der „Soldatenkönig“) ein Herrscher, der seinem Land – gemessen an seiner Leistungskraft – zu hohe Ausgaben, insbesondere für Militär und Repräsentation, bescherte. Zudem musste der König beklagen, dass durch mangelnde Sparsamkeit und Ordnungswidrigkeiten oft mehr als notwendig ausgegeben wurde. Um solche Verschwendung zu vermeiden, gründete der Preußenkönig im Jahre 1714 die Preußische Oberrechnungskammer1, eine unabhängige Behörde, die unmittelbar dem König unterstellt war.

Was für den feudalen Staat außergewöhnlich war, ist für Demokratien zu einer Selbstverständlichkeit geworden. Heute gibt es in Deutschland neben dem Bundesrechnungshof, der in Bonn ansässigen Nachfolge-Institution der Preußischen Oberrechnungskammer, in jedem Bundesland einen Landesrechnungshof. Konstitutiv für den Bundesrechnungshof ist Artikel 114 des Grundgesetzes, und für die Landesrechnungshöfe sind es die jeweiligen Artikel der Verfassungen der Länder (z. B. Art. 95 Verfassung von Berlin).

Obgleich verfassungsrechtlich verankert, sind Rechnungshöfe keine Verfassungsorgane. Ihre Stellung ist im System der Gewaltenteilung nicht eindeutig definiert: Sie berichten den Parlamenten, sind jedoch nicht der Legislative zuzurechnen. Sie prüfen das exekutive Handeln der Regierung, sind aber als Gegenüber der Verwaltung nicht Teil von ihr. Auch gehören sie nicht zur rechtsprechenden Gewalt, zumal sie nicht über Recht und Unrecht des Verwaltungshandelns entscheiden.

Aufgrund der genannten Verfassungsartikel besitzen die Mitglieder der Rechnungshöfe richterliche Unabhängigkeit. Diese Unabhängigkeit beinhaltet zweierlei: Erstens entscheiden die Mitglieder im Rahmen ihres Zuständigkeitsbereichs unbeeinflusst von anderer Seite über die zu prüfenden Sachverhalte, und zweitens befinden sie weisungsfrei über die Inhalte der Prüfungsmitteilungen.

Die Organisation der Rechnungshöfe, die Rekrutierung von Präsidenten, Vizepräsidenten und weiteren Mitgliedern sowie die Entscheidungsverfahren sind im Bundesrechnungshofgesetz und den Rechnungshofgesetzen der Länder geregelt. Demnach gliedern sich die Rechnungshöfe in Prüfungsgebiete, die jeweils von einem Mitglied geleitet werden. Entscheidungen über Prüfungsmitteilungen werden i. d. R. von zwei Mitgliedern getroffen, den Senaten oder Kleinen Kollegien. In grundsätzlichen Fragen sowie über Berichte, deren Adressaten die jeweiligen Parlamente sind, entscheiden die (Großen) Kollegien unter Vorsitz des Präsidenten. Die Präsidenten werden von den Parlamenten gewählt; sie haben die Aufgabe, die Behörde nach außen zu vertreten sowie die Verwaltung der Höfe zu leiten.

Die Aufgaben und das Berichtswesen der Rechnungshöfe sind in den Verfassungen, im Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) als Rahmengesetz und im Einzelnen in der Bundeshaushaltsordnung (BHO) sowie in den Landeshaushaltsordnungen (LHO) geregelt. Ihre Aufgabe besteht in der Prüfung aller finanzwirksamen staatlichen Aktivitäten. Aufgrund der Prüftätigkeit, über deren wesentliche Ergebnisse die Parlamente mit einem Jahresbericht (§ 97 BHO/LHO) unterrichtet werden, erfolgt das Entlastungsverfahren der Regierungen. Neben dem Jahresbericht kann das Parlament aufgrund von Prüfungserkenntnissen durch „Beratende Äußerungen“ (§ 88 Abs. 2 BHO/LHO) oder durch Berichte in besonderen Angelegenheiten (§ 99 BHO/LHO) in seiner Arbeit zusätzlich unterstützt werden.

  1. Aufgaben und Aufgabenwandel

2.1. Ordnungsmäßigkeitsprüfungen

Aufgrund der Verfassungen von Bund und Ländern und der einschlägigen Gesetze haben die Rechnungshöfe die Rechnung (Jahresabschluss) sowie die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung auf ihre Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit zu prüfen (§ 91BHO/LHO). Dabei gelten Prüfungen der Ordnungsmäßigkeit häufig als antiquiert, während Wirtschaftlichkeitsprüfungen eher als Ausdruck einer modernen Finanzkontrolle gewertet werden.

Trotz einer festzustellenden Akzentverschiebung2 sollten Prüfungen der Ordnungsmäßigkeit des Verwaltungshandelns in ihrer Bedeutung nicht unterschätzt werden. Sie tragen insbesondere dazu bei, die Einhaltung rechtlicher Vorgaben bei der Gewährung staatlicher Leistungen einzuhalten.3 Da Verstöße gegen Gesetzesvorschriften meistens mit zu hohen Leistungen verbunden sind, führen solche Prüfungen gleichzeitig zu einem sparsameren/wirtschaftlicheren Umgang mit öffentlichen Mitteln.

Im Rahmen der Ordnungsmäßigkeitsprüfungen ist insbesondere die Korruptionsprophylaxe – und hier ganz besonders Prüfungen zur Einhaltung des Vergaberechts – eine Aufgabe, die von den Rechnungshöfen geleistet werden muss. Dabei geht es einmal um die Kontrolle der Einhaltung von Schwellenwerten, die für das Vergabeverfahren (freihändige Vergabe, beschränkte Ausschreibung, Vergabe im Wettbewerb) entscheidend sind.4 Zum anderen ist zu prüfen, ob die rechtlich vorgeschriebenen Verfahrensabläufe eingehalten werden, wozu die Aufstellung des Leistungsverzeichnisses, ein transparentes Verfahren der Submission, die vertragsgerechte Erbringung der Leistungen und die korrekte Leistungsabrechnung gehören. Alle diese Verfahrenssegmente sind korruptions- und betrugsanfällig, wodurch der Rechtsstaat unterminiert und der öffentlichen Hand finanzieller Schaden zugefügt wird.

2.2. Prüfungen der Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns

Jedes staatliche Handeln soll aufgrund von § 7 BHO/LHO dem Prinzip der Wirtschaftlichkeit unterliegen, wobei nach § 90 BHO/LHO von den Rechnungshöfen zu prüfen ist, ob dieses Prinzip sowohl bei den Einnahmen5 wie – vor allem – bei den Ausgaben konsequent eingehalten wird. Bei diesen Prüfungen geht es heute nicht mehr nur um Feststellungen einer alltäglichen Verschwendung6, sondern um teilweise umfangreiche Studien über eine wirtschaftliche Umsetzung von Ausgabenprogrammen. Es gehört auch zu einem wirtschaftlichen Handeln, dass bei größeren Projekten (z. B. bei Baumaßnahmen, IT-Ausstattungen) haushaltsrechtlich vorgeschriebene systematische Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen vorgenommen werden (§ 7 Abs. 2 BHO/LHO), um sicher zu stellen, dass Entscheidungen über finanzwirksame Maßnahmen ökonomisch begründet sind und nicht nur aus rein politischen Opportunitäten getroffen werden.7

Von erheblicher Bedeutung sind stets die Personalausgaben. Dabei tendiert die Verwaltung dazu, eine zu üppige Personalausstattung vorzuhalten, zumal – wie das Parkinson‘sche Gesetz behauptet – die Bedeutung jeder bürokratischen Organisationseinheit mit ihrer Personalausstattung wächst. Um nach Möglichkeit eine Senkung dieser Ausgabenart herbeizuführen, hat der Gesetzgeber mit § 90 LHO/BHO den Rechnungshöfen ausdrücklich die Aufgabe zugewiesen, die Verwaltung dahin gehend zu untersuchen, inwieweit ihre Aufgaben mit einem geringeren Personal- oder Sachaufwand oder auf andere Weise wirtschaftlicher erbracht werden können. Die Reduktion der Vollzeitbeschäftigten im öffentlichen Dienst von 4,08 Mio. (1997) auf 3,11 Mio. (2010) zeigt, dass in der Vergangenheit im Personalsektor erhebliche Einsparungen stattfanden. Es ist – schon in Anbetracht einer vielfach sehr hohen Krankheitsquote – davon auszugehen, dass der öffentliche Dienst weiterhin Produktivitätsdefizite aufweist, so dass ein noch weiterer Personalabbau möglich erscheint.

2.3. Prüfungen öffentlicher Unternehmen

Während der Staat seine hoheitlichen Aufgaben (wie etwa Polizei, Justiz, Finanzverwaltung) eigenständig erbringen muss, kann er sich bei vielen anderen Aufgaben (wie bei der Bereitstellung von Gütern der Daseinsvorsorge) anderer Organisationsformen bedienen. Dazu zählt die formelle Privatisierung staatlicher Aktivitäten, also die Leistungserbringung durch öffentliche Unternehmen in Privatrechtsform (vornehmlich einer GmbH), gegebenenfalls unter Beteiligung privatwirtschaftlicher Unternehmen. Nach § 65 BHO/LHO ist ein unternehmerisches Engagement der öffentlichen Hand allerdings an bestimmte Voraussetzungen gebunden: So ist unter anderem sicher zu stellen, dass die jeweilige Tätigkeit im öffentlichen Interesse liegt, der staatliche Eigentümer einen angemessenen Einfluss auf das Unternehmen behält und die Ausgliederung bestimmter Leistungen in ein Unternehmen sich gleichzeitig als die wirtschaftlichste Form der Wahrnehmung der öffentlichen Aufgabe erweist.

Nach § 92 BHO/LHO haben Rechnungshöfe im Rahmen sog. Betätigungsprüfungen zu kontrollieren, ob und inwieweit die Beteiligungsverwaltung die Voraussetzungen des § 65 BHO/LHO beachtet. Dabei wird ihnen nach § 54 HGrG die Möglichkeit eingeräumt, ggf. Erhebungen unmittelbar bei den Unternehmen vorzunehmen, sofern dies für eine Beurteilung der staatlichen Betätigung notwendig erscheint. Zudem räumt § 104 Abs. 1 Nr. 3 BHO/LHO die Möglichkeit ein, zwischen Rechnungshof und einer juristischen Person des privaten Rechts (i. d. R. einem öffentlichen Unternehmen) Prüfungen zu vereinbaren, um die Wirtschaftlichkeit des unternehmerischen Handelns einer umfassenden Kontrolle zu unterziehen und zu einer vertieften Einschätzung der wirtschaftlichen Lage der geprüften Einrichtung zu kommen.

Die Prüfung öffentlicher Unternehmen hat in den letzten zwanzig Jahren erheblich an Bedeutung gewonnen.8 Ein wesentlicher Grund liegt in einem strukturellen Umbau der staatlichen Leistungserbringung, der im Zuge der Verwaltungsreform von statten ging und zu einer partiellen Entstaatlichung führte. Dieser Prozess hatte ein Spektrum, das von der formellen Privatisierung (Deutsche Bahn, Bundesdruckerei etc.) bis hin zur vollständigen, materiellen Privatisierung (Telekom, Postbank etc.) reichte.

Heft 01_2013 Geldschein

2.4. Verwaltungsreform

Die in den 1980er- und 1990er-Jahren als „Neues Steuerungsmodell“ diskutierte und in vielen Gebietskörperschaften auch realisierte Verwaltungsreform war beeinflusst von der angelsächsischen „Principal-Agent-Theorie“.9

Danach existieren zwischen Vertragspartnern (wie zwischen Politik und Verwaltung) Informationsasymmetrien, die dazu führen können, dass der „Produktionsprozess“ zu keinem sozialökonomischen Optimum führt. Um dies zu vermeiden, sind – wie Leibenstein10 dargelegt hat – Kontrollstrategien vonnöten, die aus der Vorgabe von Leistungszielen, aus Leistungsvergleichen und aus bürokratischen Kontrollen bestehen können.

Um der asymmetrischen Struktur von Leitung und Vollzug Rechnung zu tragen, sieht das Reformmodell ein Kontraktmanagement vor, im Rahmen dessen „Leistungsverträge“ zwischen den politisch besetzten Behördenleitungen und den ausführenden Leistungs- und Verantwortungszentren, bei denen die dezentrale Ressourcenverantwortung liegt, abgeschlossen werden. Die Kontrakte werden von einem Steuerungsdienst vorbereitet, der auch ihre verwaltungsseitige Erfüllung überprüft (Controlling).11

Um die Verwaltung nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen steuern und Vergleiche zwischen Verwaltungen auf Kostenbasis durchführen zu können, musste das staatliche Rechnungswesen dahingehend geändert werden, den tatsächlichen Ressourcenverbrauch zu erfassen. Die bis dato durchgehend genutzte einfache Kameralistik basierte lediglich auf einer Erfassung von Ausgaben (cash accounting), wohingegen nunmehr auf der Basis von Kosten gewirtschaftet werden sollte (accrual accounting). Während von wissenschaftlicher Seite dafür geworben wurde, auch in der staatlichen Verwaltung einheitlich das kaufmännische Rechnungswesen einzuführen12, hat sich dieses Ansinnen nur teilweise durchgesetzt. Der Bund und die meisten Bundesländer haben sich für eine erweiterte Kameralistik entschieden13, mittels derer ebenso Abschreibungen und Rückstellungen – allerdings in Nebenrechnungen – erfasst werden, um die tatsächlichen „Produktionskosten“ zu ermitteln.

Für die externe Finanzkontrolle erschließen sich mit der Einführung des Instrumentariums der Verwaltungsreform zusätzliche Aufgaben. Erstens ist es notwendig, dass Rechnungshöfe über die Einhaltung des Reformsystems wachen, zumal die neuen Steuerungsmechanismen und das betriebswirtschaftliche Denken und Handeln vielen Verwaltungen weitestgehend fremd ist. Zweitens muss auch von Rechnungshöfen geprüft werden, ob die Kontrakte eingehalten und die Leistungsziele in quantitativer und qualitativer Hinsicht realisiert wurden. Drittens werden aufgrund von Querschnittsprüfungen, die auf der durch die Kosten- und Leistungsrechnung vorhandenen Datenlage beruhen, Leistungsvergleiche ermöglicht, wodurch viertens die am effektivsten und effizientesten arbeitende Verwaltung identifiziert werden kann („best practice“), an der sich andere Verwaltungen zu orientieren vermögen. Insgesamt können somit die Rechnungshöfe aufgrund ihrer Kenntnisse, die sie aus ihrer Prüfungstätigkeit gewinnen, zu Verwaltungsberatern werden, die im Modernisierungsprozess staatlicher Institutionen eine wichtige Rolle zu spielen vermögen.

2.5. Grenzen der Staatsverschuldung

Ein Thema, das die Arbeit der Rechnungshöfe seit Jahrzehnten begleitet, ist die Einhaltung der verfassungsrechtlichen Verschuldungsgrenzen. Während es bis in die zweite Hälfte der 1960-er-Jahre Bund und Ländern lediglich erlaubt war, Kredite für „werbende Zwecke“, also für investive Maßnahmen, aufzunehmen, hat sich mit der damaligen Haushaltsreform ein keynesianisches Verständnis der Staatsverschuldung durchgesetzt. Danach darf sich der Staat bei normaler Konjunkturlage bis zur Höhe der im Haushalt veranschlagten Nettoinvestitionen ver-schulden. Im Falle der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ist es ihm jedoch erlaubt, höhere Kredite aufzunehmen, um die gesamtwirtschaftliche Nachfrage zu stärken und ein konjunkturelles Gleichgewicht herzustellen.14 Da die Verschuldung, deren Grenzen immer wieder beschworen werden, trotz der Festlegung von Höchstgrenzen stetig angestiegen ist, haben Bundestag und Bundesrat im Jahr 2009 beschlossen, in die Verfassung (Art. 109 und 115 GG) eine sogenannte Schuldenbremse aufzunehmen, aufgrund derer sich der Bund ab dem Jahr 2016 mit maximal jährlich 0,35 Prozent des Bruttoinlandsproduktes (BIP) verschulden darf, während den Ländern ab dem Jahr 2020 jegliche Nettoneuverschuldung verboten ist. Natürlich gilt auch hier: keine Regel ohne Ausnahme. So wird dann eine weitere Kreditaufnahme erlaubt, wenn es heißt Notlagen zu bekämpfen

Die Rechnungshöfe haben die vergangenen 40 Jahre immer wieder auf die Gefahren einer unbegrenzten Kreditaufnahme hingewiesen.15 Ob dies in Bälde nicht mehr notwendig sein wird, weil es dem demokratischen Staat doch noch einmal gelingen sollte, Haushaltsdisziplin zu wahren, wird die Zukunft zeigen.

Heft 01_2013 Schuldenbremse
  1. Beständigkeit durch Wandel

Seit fast dreihundert Jahren ist es Ziel der Rechnungshöfe, durch eine Kontrolle der staatlichen Verwaltung für einen ordnungsgemäßen und sparsamen Umgang mit Haushaltsmitteln zu sorgen. Dabei zeichnen sich die Rechnungshöfe durch Beständigkeit in ihrer Prüfungstätigkeit aus, eine Beständigkeit, die auch für den Wandel offen ist.

Bis in die Mitte des 20. Jahrhunderts bestand die Kontrolltätigkeit der Rechnungshöfe vorwiegend aus Prüfungen der rechnerischen, rechtlichen und sachlichen Richtigkeit des Verwaltungshandelns. Durch Prüfungen der Ordnungsmäßigkeit sollte selbstverständlich auch ein sparsamer Umgang mit öffentlichen Mitteln erreicht werden.

Mit der Haushaltsreform der 1960er-Jahre wurde das Wirtschaftlichkeitsprinzip zum Credo des öffentlichen Haushaltswesens. Es ging nun allgemein um die Verbesserung der Produktivität des staatlichen Handelns, wobei auch die Möglichkeiten der partiellen Entstaatlichung durch eine formelle oder materielle Ausgliederung von Leistungsbereichen berücksichtigt werden sollten. Die konsequente Orientierung der öffentlichen Verwaltung am Wirtschaftlichkeitsprinzip (zumindest als Absicht) führte zu einer entsprechend orientierten Prüftätigkeit der Rechnungshöfe.

Mit der Verwaltungsreform, deren Durchsetzung Ende der 1980er-Jahre begann und auch heute noch keinesfalls abgeschlossen ist, kamen neue Aufgaben auf die Rechnungshöfe zu. Es geht um begleitende Prüfungen und eine darauf aufbauende Beratung bei der Neugestaltung des Verwaltungsapparates und seiner Verwaltungsprozesse.16 Dabei findet die Verwaltungsreform, insbesondere in der Bundesverwaltung und den Landesverwaltungen, vielfach eine geteilte Akzeptanz – nicht zuletzt auch auf der Seite mancher Rechnungshöfe. So ist der Reformprozess ein Feld des Lernens, wobei die Erkenntnisse, die aus Prüfungen gewonnen werden, ein wichtiger Teil des Lernprozesses auf dem Weg zu einer staatlichen Verwaltung sind, die wirtschaftlich effizient mit knappen Haushaltsmitteln umzugehen weiß.

Anmerkungen:

1 Die wohl erste Behörde der Finanzkontrolle wurde 1707 in Sachsen durch August den Starken ins Leben gerufen.

2 Dies ist bereits durch den Einsatz der Datenverarbeitung bedingt, wodurch ein hoher Grad an Buchungssicherheit und rechnerischer Richtigkeit  sicher gestellt wird.

3 So hat der Berliner Rechnungshof immer wieder ein rechtswidriges Verwaltungshandeln im Hinblick auf die Umsetzung der Vorgaben des Sozialgesetzbuches II (Hartz IV) festgestellt und Abhilfe angemahnt. Vgl. zum Beispiel Jahresbericht 2007, S. 143f.

4 Vgl. Ausführungsvorschriften (AV) zu § 55  LHO/Berlin.

5 Hierbei geht es um die vollständige und wirtschaftliche Erhebung staatlicher Einnahmen, vornehmlich von Steuern.

6 Beispielhaft ist etwa das sog. Dezemberfieber: unnütze Ausgaben zum Ende eines Jahres, um die veranschlagten Mittel auszuschöpfen.

7 So sind bei investiven Maßnahmen (wie etwa Freizeiteinrichtungen) sowohl die Kapital- wie auch die vielfach schön gerechneten Unterhaltungskosten zu berücksichtigen, die die öffentliche Hand Jahrzehnte belasten können.

8 Diese Prüfungen sind oft nicht friktionslos. Einmal wehren sich manche öffentlichen Unternehmen, insbesondere auch bei einer Beteiligung privaten Kapitals, gegen die Einräumung von Prüfungsrechten nach § 104 BHO/LHO, zum anderen stellen sie vielfach nur zögerlich Geschäftsunterlagen zur Verfügung, die für die Prüfung benötigt werden.

9 Vgl. Christoph Reichard: „New Public Management” als Auslöser zunehmender Ökonomisierung der Verwaltung, in: Jens Harms und Christoph Reichard (Hrsg.): Die Ökonomisierung des öffentlichen Sektors: Instrumente und Trends, Baden-Baden 2003, S. 119-143

10 Harvey Leibenstein: On the Basic Proposition of X-Efficiency Theory, in: The American Economic Review, Vol. 68 (1973), No. 2,  S. 328-332.

11 Dieses Steuerungssystem wurde in Berlin mit dem im Jahre 1999 verabschiedeten Verwaltungsreform-Grundsätze-Gesetz verbindlich eingeführt. Darin wird zwischen Leistungs- und Verantwortungszentren, Steuerungsdiensten und Serviceeinheiten (für Haushaltswirtschaft und Personalverwaltung) unterschieden.

12 Vgl. Klaus Lüder: Neues öffentliches Haushalts- und Rechnungswesen, Berlin 2001.

13 In den meisten Bundesländern wurde es den Kommunen freigestellt, die erweiterte Kameralistik oder das kaufmännische Rechnungswesen als Buchhaltungssystem zu verwenden.

14 Siehe Art. 115 GG und entsprechend Regelungen in den Verfassungen der Länder.

15 So wies die Konferenz der Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe im Jahr 2004 in einer öffentlichen Erklärung auf die Notwendigkeit eines Stopps der Staatsverschuldung hin.

16 Rechnungshof von Berlin: Bericht gemäß § 99 LHO über den Stand der Umsetzung des Verwaltungsreform-Grundsätze-Gesetzes (VGG) in den Bezirken, Berlin 2004; ders.: Bericht  gemäß § 99 LHO über den Stand der Umsetzung des VGG in den Senatsverwaltungen, Berlin 2006.

Autoren:

  • Prof. Dr. Jens Harms