Versicherungsausschreibung der öffentlichen Hand

Wie nahezu jedes privatwirtschaftliche Unternehmen haben auch Kommunen und andere öffentliche Auftraggeber Versicherungsschutz, um ihr Anlagevermögen gegen gewisse Gefahren (z. B. Feuer, Erdbeben, Überschwemmung) oder ihr finanzielles Vermögen vor möglichen Schadensersatzansprüchen Dritter abzusichern.

Seit über fünf Jahren ist der Versicherungsmarkt aus Versicherungsnehmersicht sehr kundenfreundlich. Das bedeutet, dass die Prämien im gewerblichen Sach- und Haftpflichtbereich – dem auch Kommunen und kommunale Einrichtungen zugeordnet werden – auf breiter Front abgebröckelt sind und sich zudem die Deckungskonzepte zum Vorteil der Versicherungsnehmer verbessert haben. Durch Ausschreibungen ihres Versicherungsschutzes haben zahlreiche Unternehmen des privatwirtschaftlichen Sektors in den vergangenen Jahren von dem Wettbewerb auf dem Versicherungsmarkt profitiert und konnten dadurch ihr Prämienaufkommen, bei gleichzeitiger Aufwertung des Versicherungsschutzes, erheblich reduzieren.

Im öffentlichen Bereich wurde von der Möglichkeit der Versicherungsausschreibung allerdings kaum Gebrauch gemacht. Im Jahr 2011 konnten gerade einmal etwas mehr als 100 öffentliche Ausschreibeverfahren gezählt werden. In den Jahren zuvor lag die Zahl sogar regelmäßig weit unter 100 solcher Verfahren. Dies ist besonders deshalb erstaunlich, da es in Deutschland weit über 10.000 potenzielle öffentliche Auftraggeber gibt und diese zudem den allgemeinen Grundsätzen des deutschen Vergaberechts unterliegen. Es liegt daher die Vermutung nahe, dass die Besorgung von Versicherungsschutz in den meisten Fällen in Form einer „De-facto-Vergabe“ durchgeführt wird und nicht, wie eigentlich vorgeschrieben, im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens.

Ein hauptsächlicher Grund für die in der Vergangenheit sehr geringe Durchführungsquote von EU-weiten Ausschreibungen dürfte die latente Angst vor Nachprüfungsverfahren bei den öffentlichen Auftraggebern sein. Diese Ängste sind unseres Erachtens jedoch unbegründet, da die Streitlust bei Versicherungsausschreibungen auf der Bieterseite merklich nachgelassen hat.

Das Vergaberecht bestimmt für den öffentlichen Sektor strenge Ausschreibungsregeln. Nach § 97 Abs. 1 Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) besteht eine europaweite Ausschreibungspflicht für Liefer- und Dienstleistungsverträge, wenn der in § 2 Nr. 2 der Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge (VgV) maßgebliche und seit 2012 geltende Schwellenwert von 200.000 EUR netto überschritten wird. Für die Höhe dieses Schwellenwerts ist der anhand objektiver Kriterien geschätzte Auftragswert ohne Mehrwertsteuer bzw. Versicherungssteuer heranzuziehen. Bei befristeten Verträgen ist der geschätzte Gesamtpreis oder der Gesamtwert der voraussichtlich zu erbringenden Dienstleistungen innerhalb von 48 Monaten relevant. Bei unbefristeten Verträgen ist der Auftragswert innerhalb von 48 Monaten heranzuziehen. Bezogen auf Versicherungsverträge bedeutet dies, dass die Versicherungsprämie eines jeden Vertrages innerhalb eines Zeitraums von 48 Monaten zu betrachten ist. Anders ausgedrückt, bei einer Jahresnettoprämie von mehr als 50.000 EUR (bei Verträgen, die sich von Jahr zu Jahr verlängern) ist der Schwellenwert erreicht.

Werden die Schwellenwertangaben in § 2 Nr. 2 VgV nicht erreicht, bedeutet dies allerdings nicht, dass keine Ausschreibungspflicht besteht. Eine solche kann sich dann aus den haushaltsrechtlichen Vorgaben für Bund, Länder und Gemeinden ergeben.

Wesentliche Änderungen innerhalb bestehender Versicherungsverträge verpflichten die öffentlichen Auftraggeber in der Regel zur Durchführung einer Ausschreibung.

Maßgebliche Bewertungskriterien zur Beurteilung der Ausschreibungspflicht sind:

  • Änderung des Leistungsgegenstandes
  • Änderung des Preises
  • Änderung der Vertragslaufzeit
  • Erweiterung des Umfangs des Versicherungsvertrages
  • Wechsel des Auftragnehmers

Bei Neuabschlüssen von Versicherungsverträgen ist grundsätzlich eine Ausschreibung vorzunehmen.

Um eine ausreichende Anzahl von Angeboten zu erhalten, gilt der Grundsatz, dass bei der Vorgabe des Versicherungsschutzes nicht übertrieben werden sollte. Empfehlenswert erscheint daher der Ansatz, eine wesentliche Gestaltung des Versicherungsschutzes und des Bedingungswerkes vorzugeben, aber einzelne Bausteine und Erweiterungen des Versicherungsschutzes für die anbietende Seite offen und damit frei wählbar zu stellen. Ebenso ist es wenig zweckdienlich, bei den Eignungskriterien und der Erbringung bestimmter Nachweise zu hohe Anforderungen an die Bieterseite zu stellen. Dies betrifft bspw. Liquiditätsnachweise bzw. den Nachweis eines bestimmten Ratings oder den Nachweis der Abführung von Sozialversicherungsbeiträgen für Mitarbeiter. Durch ein derartiges Vorgehen würde man die Zahl potenzieller Bieter automatisch und unnötigerweise reduzieren.

Bezüglich des Ausschreibungsverfahrens selbst gibt es die folgenden drei Arten der Verfahrensdurchführung:

  • Offenes Verfahren
  • Nichtoffenes Verfahren
  • Verhandlungsverfahren

In den meisten Fällen wird im Interesse eines möglichst breit angelegten Wettbewerbs das Offene Verfahren gewählt. Es ist insbesondere in den Fällen anzuwenden, in denen der öffentliche Auftraggeber in der Lage ist, seinen Versicherungsbedarf mittels eines Leistungsverzeichnisses, ggf. ergänzt um Optionen, zu erläutern. Um dies tun zu können, ist es auch zulässig, sich der Unterstützung von unabhängiger Seite (in Form eines externen Beraters) zu bedienen, die sich mit den Marktgegebenheiten im Versicherungsbereich fundiert auskennt und bei der Gestaltung eines bedarfsgerechten Versicherungskonzeptes helfen kann. Eine funktionale Leistungsbeschreibung ist hingegen nur in wenigen Ausnahmefällen als sachgerecht anzusehen.

Bei den im öffentlichen Bereich in der Vergangenheit stattgefunden Ausschreibungen ist festzustellen, dass nahezu alle im Ergebnis zu erheblich niedrigeren Prämien geführt haben. Ausschreibungen werden vor allem im Sachversicherungsbereich (Gebäude und Inventar) durchgeführt und sind in diesem Bereich auch am Erfolg versprechendsten.

Ausschreibungen von kommunalen Haftpflichtversicherungen sind nur in unbedeutender Zahl zu beobachten. Das liegt aber an der Besonderheit, dass viele Kommunen und öffentliche Auftraggeber über einen kommunalen Schadensausgleich organisiert sind oder Verträge bei den jeweils örtlich zuständigen Kommunalversicherern haben. Hier sind die Prämien erfahrungsgemäß sehr günstig und der Versicherungsschutz liegt in der Regel über dem Marktdurchschnitt. Diese Einrichtungen haben daher kaum Konkurrenz zu fürchten. Ein Wettbewerb findet in diesem Bereich nahezu nicht statt.

Speziell was den Sachversicherungsbereich angeht, können Ausschreibungen jedoch sehr lohnenswert sein. Besonders hervorzuheben sind hier die Gebäude- und Inhaltsversicherungen. Der Versicherungsmarkt hat zwar von der Prämienseite  langsam seinen Boden erreicht, aber ein allgemeiner Anstieg der Prämien ist ebenfalls nicht in Sicht. Wir bewegen uns aus Käufersicht daher weiterhin in günstigen Marktverhältnissen, die es für die öffentlichen Auftraggeber zu nutzen gilt. Das betrifft vor allem öffentliche Auftraggeber, die in den letzten Jahren keine Ausschreibungen vorgenommen haben. Dies gilt umso mehr unter der Beachtung haushaltsrechtlicher Vorschriften in Bezug auf die Grundsätze zum wirtschaftlichen Haushalten.

Anmerkungen:

1  Die Stuttgarter IRM Versicherungsberatung GmbH war zunächst ein Fachbereich der Schitag Schwäbische Treuhand AG, Stuttgart. Im Zuge der Verschmelzung von Ernst & Young mit Arthur Andersen im Jahre 2002 wurde sie zum Kompetenzzentrum Insurance Risk Management der neuen Ernst & Young AG. Im Oktober 2005 erfolgte zur Sicherung der Unabhängigkeit von Ernst & Young die Ausgliederung in eine rechtlich selbst- ständige Gesellschaft.

Autoren:

  • Thomas Hardt

  • Ralf Pfitzenmaier